Samspill og avstand

Prinsipielle refleksjoner om forholdet mellom ikke-statlige humanitære organisasjoner (NGOs) og militære styrker i humanitære kriser

1. Innledende merknader

Forholdet mellom ikke-statlige, humanitære organisasjoner og militære styrker i sammensatte humanitære kriser har vært gjenstand for betydelig refleksjon og praktisk tilordning de senere årene. Det har alltid vært betydelig overføring av sivil kompetanse fra militært personell til humanitære organisasjoner, ikke minst innenfor logistikk og organisering. Men de humanitære organisasjonenes fokus er slik at det har vært viktig å markere at humanitær innsats for mennes­ker i en krisesituasjon er noe kvalitativt annerledes enn militære aksjoner. Fremveksten av sammensatte, humanitære kriser de senere år og bortfallet av den kalde krigen har gjort det nødvendig og mulig å tenke nytt om dette forhol­det.

Jeg vil avgrense meg til de problemstillingene som reises når det er behov for humanitær innsats som krysser statsgrenser, og jeg kaller dette en interna­sjonal, humanitær intervensjon. I etterkrigstiden har både statlige, mellomstat­lige og ikke-statlige organisasjoner spilt en betydelig rolle som operatører for humanitær hjelp i slike situasjoner. Antall ikke-statlige organisasjoner har de siste 20 årene økt betydelig og både regjeringer, EU og FN-systemet bruker disse organisasjonene i meget stor grad. Ikke-statlige organisasjoner er da for­stått som stiftelser eller frivillige organisasjoner der statene ikke har del i orga­nisasjonenes styringsorganer. Samtidig kan de motta store deler av sitt finansielle grunnlag fra statlige og mellomstatlige bevilgninger.

Jeg vil konsentrere refleksjonene til de situasjonene der de militære styrkene opptrer som en væpnet makt, sett fra de frivillige organisasjonenes ståsted. Jeg vil ikke berøre militære styrkers sivile rolle i krisesituasjoner, som når de brukes til å bygge diker ved flom eller organisere suppekjøkken til en lidende sivilbefolkning.

Jeg understreker dette fordi en militær intervensjons humanitære mandat ikke kan ligge i dens sivile bieffekter, men i den rolle væpnet makt må spille. Et eksempel fra dagens debatt illustrerer poenget: Det er ingen tvil om at FN-styrkene i Libanon har bidratt til en rekke sivile prosjekter og programmer som har kommet befolkningen til gode. Men opprettholdelsen av disse prosjektene bør ikke spille noen rolle i diskusjonen om FN-styrkenes fortsatte tilstedeværelse i Libanon. Denne tilstedeværelsen må begrunnes langs militære, sikkerhetsmessige linjer.

Mitt hovedpoeng i denne artikkelen er at dersom en humanitær krise nødvendiggjør intervensjon fra både militære styrker og ikke-statlige, humanitære organisasjoner, må intervensjonen være preget av samspill og avstand mellom de to aktørene der begge institusjoner er seg bevisst sin spesifikke samfunnsmessige rolle og kompetanse.

2. Den humanitære krisen

Utgangspunktet for hele drøftingen er en sammensatt humanitære krise – complex emergency situation – for å bruke den faglige termen. En sammensatt humanitær krise innebærer at både naturelementer og menneskeskapte handlinger sammen utgjør krisens kjerne. Naturfaktorer som vinter, tørke, flom, avskogning, akselererer krisen.

Men det er to menneskeskapte elementer som er de avgjørende: Den humanitære lidelsen skyldes politiske og militære aktører som enten direkte, gjennom for eksempel massakrer eller terrorbombing, eller indirekte gjennom hensynsløse politiske eller militære strategier, ødelegger folks levegrunnlag og/eller tvinger mennesker på flukt.

For det andre er krisene omfattende både i samfunnsmessig dybde og bredde. Krisen drives fram av et vidt spekter av samfunnsinstitusjoner. Religiøse, kulturelle, politiske og selv humanitære institusjoner er en del av konflikten som ligger til grunn for krisen. Det finnes i svært liten grad et «nøytralt» rom. Den samfunnsmessige dybden innebærer at alle samfunnsnivåer er berørt av konflikten og krisen, og i stor utstrekning er deltakere i den. Enkeltmennesker og familier rammes og splittes, nabolag og landsbyer deles og trues, regionale motsetninger innenfor landet blomstrer opp, og nasjonale ledere er ikke sjelden personlig berørt av konfliktene og krisen.

Resultatet av krisen er at den menneskelige lidelse er overveldende. Mennesker drives på flukt i sitt eget land, sivil administrasjon kollapser og de fleste grunnleggende sosiale tjenester reduseres dramatisk. De som i utgangspunktet er mest avhengig av fellesskapets tjenester som barn og eldre, kommer raskt i en livstruende situasjon. Kvinner får enorme belastninger fordi de ofte blir eneansvarlige for hele husholdningen og utsettes for overgrep og vold. Overgrep og bestialitet er daglige hendelser og de personlige og sosiale traumer og sår er enorme.

Fra et teologisk perspektiv er de sammensatte, humanitære krisene uttrykk for en situasjon der fordervskreftene i mennesker og samfunn får større spillerom enn vanlig er. De humanitære krisene utvikler menneskets ufattelige evne til å gjøre det onde, ikke sjelden med religiøs og kristen motivasjon og begrunnelse. Det er ikke underlig at enkelte kan utvikle apokalyptiske teorier i møte med slike situasjoner. Tegnene Jesus beskriver som kjennetegn ved de siste tider, er lett gjenkjennelig. Dessverre er det slik at de mange sammensatte, humanitære kriser i dagens verden ikke uten videre er tegn på Jesu snarlige gjenkomst.

Snarere reflekterer de grunnleggende og permanente antropologiske realiteter, kjent og beskrevet i Den hellige skrift helt fra Kain og Abel. De humanitære krisene er uttrykk for et sammenbrudd i menneskets elementære forvalteransvar. Krisene kan bare løses ved konkret arbeid for å begrense destruksjonens rekkevidde og gjenreise menneskets og samfunnets evne og vilje til å utføre Guds fortsatte skaperhandling i verden. Apokalyptiske teoretiseringer og spekulasjoner kan meget lett føre til eskapisme. Det er ikke sjelden at de grusomste handlinger utføres av mennesker som ser seg som deltakere i en apokalyptisk strid. I mange tilfeller medfører apokalyptikkens tendens til demonisering av konfliktens parter til at menneskets ansvarlighet reduseres. Beslektet med apokalyptikken er en overdreven åndeliggjøring av konflikten som søker å skape åndelige rom uavhengig av krisen. Det er viktig at den humanitære respons er helhetlig og i langt større grad enn hittil inkluderer menneskets åndelige behov nettopp i en slik omfattende krisesituasjon. Men dette er noe annet enn å åndeliggjøre virkeligheten på en slik måte at menneskene gis ord for brød og overlater oss andre i en avansert form for religiøs kynisme.

Den sammensatte, humanitære krisen uttrykker menneskets grunnleggende ekistensbetingelse på en ekstrem måte: Hele tiden i kamp mot destruksjonskreftene i oss og rundt oss, slik at Guds skaperkjærlighet gis rom og vekst, for at alle menneskers Gudgitte rettigheter blir oppfylt. Guds utfordring til oss er derfor ikke apokalyptisk spekulasjon, men konkret handling.

3. Intervensjonens legitimitet

I en omfattende, humanitære krise er militære og politiske aktører tungt involvert. En internasjonal humanitær intervensjon må derfor håndtere de ulike sidene og elementene i krisen. Intervensjonen vil kreve internasjonale aktører som både håndterer den akutte humanitære nøden, de politiske dimensjonene i krisen og den militære situasjonen.

For å få til en sakssvarende respons på krisens kompleksitet og regulering av samspillet mellom de ulike, internasjonale aktørene, er det vesentlig å etablere et felles normgrunnlag som gir den internasjonale intervensjonen legitimitet.

I omfattende, humanitære kriser bryter som regel partene en rekke bestemmelser i den internasjonale rettsorden nedfelt i Genève-konvensjonene og andre deler av internasjonal rett. Dessuten får ikke mennesker oppfylt sine grunnleggende behov for mat, sikkerhet og helse. Dette representerer brudd på de universelle menneskerettighetene som er det internasjonale samfunns uttrykk for statens plikter overfor sin befolkning. Det er denne koblingen mellom den humanitære krisen og internasjonale standarder for staters atferd, som legitimerer en internasjonal intervensjon i en humanitær krise. Selv om dette normsettet foreløpig ikke inkluderer alle menneskeres rett til å motta humanitær hjelp og beskyttelse formelt sett,1Til diskusjonen, se Christensen and Rizvi IBHI; Independent Bureau for Humanitarian Issues: «Working Paper on Commentary on Draft Declaration: Basic Tenets of Humanitarian Action in Emergency Situations», Geneve 1997 har menneskerettighetenes universalitet undergravd statenes muligheter til å definere en humanitær krise og brudd på menneskerettighetene som et internt anliggende. Det er innenfor en slik forståelseshorisont at statenes rett og plikt til å intervenere innenfor en annen stats geografiske område finner sin legitimitet.

Humanitære organisasjoner søker legitimitet for intervensjon på forskjellig vis. I de senere årene har det imidlertid vokst fram en større og større erkjennelse av at også vi må søke vår legitimitet i det internasjonale menneskerettighetssystem og den humanitære lov. Det er allikevel en nyanse fordi vi som frivillige organisasjoner er en del av det sivile samfunn, uavhengig av staten. Vi er forankret i folkelige bevegelser og institusjoner som er bundet sammen i et folkelig fellesskap på tvers av nasjonalstatenes grenser og kontroll. Vårt handlingsrom er derfor større enn statenes.

En humanitær krise som legitimerer intervensjon av humanitære organisasjoner og politiske myndigheter legitimerer ikke automatisk militær intervensjon. Det er åpenbart at terskelen for en legitim, militær intervensjon er betydelig høyere enn for en intervensjon av humanitære organisasjoner og politiske myndigheter. En militær intervensjon må være et virkemiddel som benyttes når alle andre virkemidler har vist seg utilstrekkelig. Dette henger sammen med den militære intervensjonens kostnader både sosialt, menneskelig og økonomisk. Dette er ikke stedet for å utvikle etiske kriterier for en slik intervensjon, la meg nøye meg med å henvise til de kriterier som ligger innenfor «rettferdig krig»-tradisjonen.2Til drøftingen av «Rettferdig krig» i denne kontekst, se Leif Tore Michelsen: «Er ‘rettferdig krig’-konseptet egnet til å bedømme intervensjonsproblematikken?» og Henning Frantzen: «How the Gulf War shows that Just War Principles are a Necessary Part in our Thinking about International Affairs», begge i PACEM 1:1 (1997). Den legitime autoriteten som fatter beslutningen om en internasjonal intervensjon må være en legitim internasjonal autoritet med et globalt anerkjent mandat. Det betyr i realiteten at slik autoritet som hovedregel bare innehas av FNs sikkerhetsråd eller den organisasjonen eller staten dette organet bemyndiger.

Beslutninger om militære intervensjoner tas selvfølgelig ikke i et tomrom der en så å si gjennomfører en etiske analyse som leder fram til et entydig resultat. Det er politiske prosesser som leder fram til beslutningen med mange aktører som søker å påvirke resultatet. I denne prosessen er også humanitære organisasjoner aktører.

Beslutninger om militær intervensjon vil i hovedsak være dirigert fra statenes side av tradisjonelle geo-politiske interesser knyttet til sikkerhet, ressurser og politiske interesser. Dette samsvarer slett ikke alltid med de reelle humanitære behovene. Humanitære organisasjoner vil derfor ha en viktig rolle i å sikre at en militær intervensjon som søker sin legitimitet i en humanitær krise og sees som et bidrag til å løse denne, faktisk samsvarer med de humanitære behovene. Dette kan lede til at humanitære organisasjoner arbeider for en militær intervensjon hvor statenes geo-politiske interesse er så liten at de ikke tar den humanitære forpliktelsen på alvor. Vi kan også gå mot en humanitær legitimering av en militær intervensjon fordi det er åpenbart at det er de geo-politiske interessene som er styrende. Endelig kan vi kan gå imot en militær intervensjon over hodet fordi vi vil mene at en slik intervensjon vil forverre den humanitære krisen. Selv om vurderingen av en militær intervensjon kan være forskjellig, vil humanitære organisasjoner spille en rolle i prosessen fram mot beslutningen. Når humanitære organisasjoner velger å gå inn i en slik prosess, og slett ikke alle vil gjøre det, må organisasjonens argumentasjon knyttes til organisasjonens humanitære mandat og kompetanse. Det finnes eksempler på at humanitære organisasjoner legitimerer ideologiske interesser ved hjelp av humanitære argumenter, eller vikler seg inn i militær-strategiske argumentasjonsrekker. I slike tilfeller har den humanitære organisasjonens argumentasjon begrenset kraft og verdi. Sterkest veier de humanitære organisasjonenes argumentasjon når de så presist som mulig kan påvise en sammenheng mellom humanitære behov og argumentene for eller mot en militær intervensjon. Jo mer presis denne sammenhengen kan etableres, jo sterkere står argumentene.

Det finnes som sagt, organisasjoner som prinsipielt ikke vil gå inn i denne typen problematikk over hodet og derfor overlater beslutningsprosessen til politiske og militære myndigheter. De vil nøye seg med å være informasjonskilde for beslutningstakere om hvordan virkeligheten i kriseområdet faktisk er for de nødlidende. Enkelte har prinsipielt pasifistiske posisjoner og avviser derfor væpnet makt på det grunnlaget. Det er et konsekvent standpunkt. Men dersom en ikke har et slikt prinsipielt pasifistisk grunnlag, er det min oppfatning at den humanitære organisasjonen sviker menneskene i nød ved ikke å tørre å vurdere informasjon inn mot behov for eller kritikk av en militær intervensjon.

For Kirkens Nødhjelp har det vært naturlig å hente inspirasjon i de etiske vurderingene av organisasjonens prinsipielle posisjon i dettes spørsmålet fra de norske kirkenes kamp mot den tyske okkupasjonen og det nazistiske folkemordet. En sentral person i den etiske refleksjonen den gangen var Eivind Berggrav, den ledende biskopen i Den norske kirke. Hans berømte artikkel «Når kusken er gal» omhandler denne problematikken.3Eivind Berggrav: «Når kusken er gal» i «Staten og Mennesket», Oslo 1945. Til drøfting av Berggravs stats­etikk, Gunnar Heiene: «Den menneskelige stat», MF 1991. Heiene drøfter «Når kusken er gal», s. 301ff. I en humanitær krise der en militær intervensjon over hodet settes på dagsordenen som en realistisk mulighet, erfarer i realiteten menneskene leveforhold som tilsvarer det Berggrav knytter til den tyranniske staten, der staten enten ikke har evne til å sikre borgerne mot lovløse maktovergrep eller selv, direkte eller indirekte, er aktør i massive overgrep. Kusken er gal og passasjerenes liv og helse trues. I en slik situasjon vil Berggrav hevde at bruk av væpnet makt er legitimt for å fjerne den gale kusk i den menneskelige nødens interesse. Selv om Berggrav senere utviklet sin refleksjon om den tyranniske staten primært i forhold til den totalitære staten, er det liten tvil om at også en situasjon preget av en stat som fremmer eller ikke klarer å hindre lovløse tilstander, skaper leveforhold som for Berggrav er kjennetegnet ved tyranniet. Dette styrkes jo også ved at bakgrunnen for Berggravs resonnementer er Luthers tenkning som nettopp fant sted i en situasjon av samfunnsmessig oppløsning.

Humanitære organisasjoner møter tyranniet på tre måter som vil kunne danne grunnlag for å arbeide for en militær intervensjon:

  • De stridende partene nekter humanitære organisasjoner tilgang til ofrene for stridshandlinger, ressursknapphet eller massakrer og nekter derfor mennesker humanitær hjelp.
  • Krigen har vart så lenge og den humanitære kostnad er så stor at muligheten for å sikre folk et bærekraftig liv gjennom humanitær assistanse er minimal.
  • De stridende parter spekulerer kynisk i at humanitære organisasjoner avhjelper den verste nøden blant folk slik at krigen kan fortsette.

 Situasjonen i den zaïrske jungelen høsten og vinteren 1996-97 var desperat for befolkningen. Hjelpen ble aktivt hindret av militære og politiske myndigheter. Kirkens Nødhjelp ba derfor offentlig om internasjonal militær intervensjon for å skape en humanitær korridor inn til de nødlidende. Mennesker i Øst-Zaïres jungel og flyktningeleirer erfarte tyranniet og kuskens galskap. Kirkens Nødhjelps vurdering var at bare militær intervensjon, eventuelt trusselen om en militær intervensjon kunne redde disse menneskenes liv. Det interessante er at denne trusselen sannsynligvis bidro til at Rwanda åpnet grensene slik at flyktningene dro østover. En militær intervensjon ble avlyst. Men de mange hundretusener inne i jungelen som allerede hadde gått vestover, ble ofre for opprørernes massakrer, for sult og sykdom fordi sikkerhetssituasjonen gjorde vår tilgang omtrent umulig og i alle fall svært begrenset. I en slik tyrannisk livssituasjon, fant altså Kirken Nødhjelp det nødvendig, som en siste utvei, å arbeide for en militær intervensjon med et humanitært mandat.

Konklusjonen er at Kirkens Nødhjelps etiske resonnement for samarbeid med de militære i sammensatte, humanitære kriser har fire elementer:

  • En humanitær krise som i kraft av internasjonale normer betyr at de nasjonale stater, direkte eller indirekte, er skyld i at mennesker fratas de mest elementære menneskerettighetene, først og fremst retten til liv
  • Ikke-militære maktmidler har vært forsøkt
  • En globalt anerkjent interstatlig autoritet beslutter den militære intervensjonen
  • Intervensjonen vil bety at en fjerner tyranniske leveforhold for alminnelige mennesker og har som mål å gjenopprette mekanismer for fredelig konfliktløsning.

4. Handlingskriterier for de internasjonale aktører

Antallet humanitære organisasjoner som melder seg til tjeneste i forbindelse med humanitære kriser, har blitt mangedoblet de siste 20 årene. Fra de relativt oversiktlige første tiårene etter 2. verdenskrig der FNs organisasjoner, Røde Kors, det internasjonale kirkelige systemet med Det lutherske Verdensforbund og Kirkenes Verdensråd og en håndfull andre internasjonale, ikke-statlige organisasjoner var aktører, har vi nå en situasjon med hundrevis av store og små ikke-statlige organisasjoner som ønsker å bidra for å løse den humanitære krisen.

I noen utstrekning er disse organisasjonene oppstått som reaksjon på stivbenthet i de etablerte organisasjonene, eventuelt i kritikk mot mandatmessige begrensninger i etablerte organisasjoner.

Men det er dessverre også slik at mange av disse organisasjonene er oppstått som følge av individuelle aksjonistønsker, personlige ambisjoner og behov for profilering i media, ikke minst for organisasjonenes pengeinnsamling. Det uheldige med dette er at den faglige kompetanse og konseptuelle modenhet som preger organisasjoner med bred erfaring, ofte i liten grad deles av disse nyoppståtte organisasjonene. Det har derfor i stigende grad blitt nødvendig å nedfelle skriftlige, etiske prinsipper som tydeliggjør grunnleggende standarder for opptreden, ikke minst av frivillige organisasjoner.

Mest kjent er «Code of Conduct for The International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief» fra 1993.

For denne artikkelen er imidlertid de såkalte Mohonk-kriteriene vel så relevante4«The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies», World Conference on Religion and Peace, 1994. Mohonk-kriteriene for humanitær assistanse i sammensatte humanitære kriser ble utviklet av en arbeidsgruppe innenfor World Conference on Religion and Peace. Deltakerne var personer med betydelig kompetanse og erfaring fra statlige og ikke-statlige organisasjoner, deriblant Kirkens Nødhjelp, forskningsmiljøer og fra ulike religiøse tradisjoner. Forbindelsen til Røde Kors ble tatt vel vare på, også ved direkte deltakelse. Også personer fra militære miljøer deltok.

Etter en lengre prosess ble så kriteriene utviklet i en arbeidskonferanse i Mohonk, New York i desember 1993 og publisert i februar 1994. Bakteppet var ikke minst erfaringene fra Somalia og det tidligere Jugoslavia, men deltakerne representerte organisasjoner med lang erfaring fra ulike katastrofesituasjoner.

Det er for denne artikkelen svært interessant at kriteriene også omfatter militære styrker og søker å regulere disse inn i helheten. Det er interessant fordi en rekke av de organisasjonene som sto bak prosessen, har tilknytning til mer pasifistiske miljøer. Dette gjelder også Verdenskonferansen selv. Men realiteten er jo at uansett hvordan en organisasjon prinsipielt vurderer legitimiteten av en militær intervensjon, må den forholde seg til militære styrker dersom den vil handle i krisen og de militære faktisk er der. Derfor er arbeidet med kriterier for aktørenes opptreden som også regulerer relasjonene mellom dem, nødvendig.

Mohonk-kriteriene regulerer primært de humanitære organisasjonenes opptreden med de fem humanitære prinsipper som bærebjelke: Humanity, Impartiality, Neutrality, Independence, Empowerment. På dette grunnlag identifiseres de tre hovedaktørenes oppgaver:

Politiske beslutningstakere skal:

  • Provide leadership in resolving conflicts
  • Act as the earliest possible time either to prevent an incipient emergency or to diffuse and mitigate it shortly after its onset.
  • Continue involvement on a continuum of activity from early warning and preventive diplomacy to conflict resolution and post-conflict peace-building
  • Emphasise enabling domestic leadership to resolve conflicts
  • Establish and strengthen representative institutions
  • Employ national, regional and international conflict resolution mechanisms
  • Give due consideration to the humanitarian mandate in political decision making.

Humanitære organisasjoner skal levere hjelp:

  • On the basis of need
  • In quantity and duration sufficient to enable the victims to sustain life and more towards sustainable economic, social and political development
  • In a manner that strengthens efforts of local governmental and non-governmental organisations to relieve suffering and build self-reliance
  • Within a continuum from emergency relief to reconstruction, rehabilitaion and development

Militære styrker skal:

  • Be used only as a last resort
  • Be employed in exceptional circumstances to protect, support and deliver humanitarian relief
  • Be used sparingly because of their disproportionate human and financial cost
  • Comply with decisions of the appropriate international, civilian authority
  • Respect the independence and freedom of movement of humanitarian organisations.

Etter slik å ha fastlagt rimelig tydelig rollekriterier, framheves behovet for mekanismer som sikrer koordinering mellom de ulike aktørenes mandat, strategisk planlegging i fellesskap og tydelig fastsetting av rapporteringsansvar både normativt og byråkratisk.

Mohonk-kriteriene går så over til å beskrive mer i detalj tre måter å sikre humanitær assistanse på. Først fredelige midler, deretter fredsbevarende styrker og dets personell og til slutt militær makt med henvisning til kapittel 7 i FNs Charter. Ved bruk av militær makt understrekes det hvor viktig det er at troppene er tilstrekkelig bevisstgjort på de humanitære prinsippene, at troppene er supplerende og komplementære til hjelpeorganisasjonen(e) og at konsekvensen av de militære operasjonene ikke må ødelegge hensikten med den humanitære intervensjonen. Det legges videre vekt på at den økonomiske ressursbruken vektes nøye og at de ikke-statlige organisasjonenes uavhengighet og integritet må respekteres fullt ut.

Den mer direkte deltakelsen i selve det humanitære hjelpearbeidet, reserveres til fredsbevarende styrker, særlig der hvor den sivile orden og sivile organisasjoner ikke er tilstede.

Mohonk-kriterienes viktigste poenger når det gjelder forholdet mellom militære styrker og ikke-statlige humanitære organisasjoner i en sammensatt humanitær krise, er altså følgende:

  • Alle aktører i en humanitær intervensjon må hente sin legitimitet i det internasjonale samfunnets humanitære standarder. Det betyr at konvensjonell geo-politisk sikkerhetsstrategi må spille en underordnet rolle i beslutningsgrunnlaget for anvendelse av militær makt. Klassiske, geo-politiske overveielser som for militærledelse og politiske myndigheter ofte vil være avgjørende må underordnes det humanitære.
  • Aktørene må gjensidig respektere hverandres mandat og kompetanse. Dette betyr ikke at det skal være vanntette skott mellom de tre hovedaktørene. Tvert om skal det utvikles koordinering og planlegging. For en frivillig organisasjon er det for eksempel avgjørende å aktivt kunne påvirke og presse aktuelle politiske beslutningstakere til endret atferd. Det er en sentral erkjennelse i Kirkens Nødhjelp at det er vår plikt å bidra til at aktuelle politiske aktører oppfyller sine forpliktelser. Dette kan føre Kirken Nødhjelp inn i politiske arenaer og prosesser, men det anses som nødvendig med bakgrunn i vårt helhetlige mandat5Se Atle Sommerfeldt: «Hvor politisk skal Kirkens Nødhjelp være?» i Kirkens Nødhjelps årsmelding 1997.. Men dette må skje innenfor en grunnleggende respekt og forståelse av aktørenes ulike mandat, rolle og kompetanse. I de aktuelle situasjonene oppstår det vanligvis forvirring når humanitære organisasjoner påtar seg de politiske beslutningstakeres rolle, og når de militære styrkene overtar humanitære organisasjonenes rolle. Dette må altså unngås. En måte å bidra til dette på, er å utvikle øvelsesopplegg der samhandlingen mellom de ulike aktørene prøves ut under realistiske forhold. Kirkens Nødhjelp er sammen med andre store organisasjoner med i et slikt opplegg sammen med militære styrker. I 1997 ble det gjennomført en nordisk øvelse og det planlegges en større internasjonal øvelse i 1999. Erfaringene herfra er meget gode for Kirkens Nødhjelp, men det er åpenbart at tilpasning, mandatavklaring og gjensidig respekt for hverandres mandat er helt nødvendig å øve og utvikle. I et slikt samarbeid er de militæres ressurstilgjengelighet av et helt annet og større omfang enn det vi er vant til å operere innenfor. Fristelsen for de militære til å tro at dette gjenspeiler generell kompetansefordeling, er tilstede. Men øvelsene har vist oss at de militæres kompetanse innenfor selve hjelpearbeidet er begrenset, og de militæres høye kostnadsnivå er en vesentlig begrensning. I et slikt samarbeid er det derfor, i tillegg til de prinsipielle argumentene, også nødvendig av kompetansemessige og resultatorienterte grunner å fastholde de humanitære organisasjonenes selvstendighet og uavhengighet, også av de militære kommandolinjene.
  • Det tredje hovedpoenget er at alle aktører må holdes ansvarlig for sine prioriteringer og handlinger overfor gitte kriterier utviklet av det internasjonale samfunnet. Dette gjelder de grunnleggende, legale instrumentene i menneskerettighetssystemet og Genève-protokollene, men også faglige standarder og kriterier som for eksempel Mohonk-kriteriene. Denne ansvarligheten overfor standarder utenfor en selv er meget krevende for alle parter fordi det utfordrer institusjonell selvgodhet og selvbestemmelse. Men den er helt avgjørende for å hindre de tendensene til humanitær og militær «vill vest»-praksis vi har sett i forbindelse med krisene både i Somalia og Rwanda i 1994-95. Innenfor en teologisk tradisjon ligger det vel til rette for å tilpasse den institusjonsskepsisen som er innebygget i dette poenget. I en spesiell tysk variant av luthersk statsetikk har vi sett tendenser til at syndefallet oppfattes allmengyldig med unntak av statlige institusjoner og det militære. Dessverre har modererte utgaver av denne spesielle tyske forståelsen av Luthers to-regimentslære hatt betydelig innflytelse. I en slik tradisjon vil det være en tendens til å stole på institusjonenes iboende etiske kraft. Behovet for eksterne retningslinjer blir da ikke så vesentlig.

 Også i humanitære organisasjoner har vi den samme motstanden. Hos oss skyldes det hovedsakelig to forhold:

For det første: Alt vi gjør har gode motiver og er båret av et etisk høyverdig sinnelag. Denne subjektive basisen for arbeidet er lite mottakelig for ekstern veiledning. Det andre er en tendens til å være svært praktisk og operasjonelt orientert. I en slik kontekst vil eksterne kriterier og grunnleggende mål og strategier oppleves som skrivebordsprodukter og unødig heft i forhold til den egentlige jobben som skal utføres. Men poenget er selvfølgelig at disse eksterne kriteriene bygger på et vell av praktisk erfaring og prinsipiell tenkning som transcenderer den enkelte personen og organisasjonen. Sluttresultatet, dersom en følger disse retningslinjene, er mer humanitet, dvs. at flere mennesker blir reddet og får et bedre livsgrunnlag.

5. Kortsiktige intervensjoners langsiktige risiko

Den humanitære intervensjonens hensikt er å få kontroll over destruksjonskreftene, for slik å skape rom for gjenoppretting og gjennomføring av grunnleggende menneskerettigheter. Det er nødvendig at all kortsiktig intervensjon har dette målet for øye. Dessverre er det ikke sjelden at en både legitim, nødvendig og vel motivert intervensjon gjør mer skade enn gavn i forhold til å transformere krisen til fredelig konfliktløsning. Kirkens Nødhjelp er involvert i en større prosess kalt «Do No Harm» som nettopp forsøker å kvalitetssikre våre intervensjoner i konfliktområder slik at vi ikke forsterker konflikter, men bidrar til å skape rom for løsninger.6 Mary B. Anderson: «Do No Harm. Supporting Local Capacities for Peace through Aid». Cambridge, USA, 1996.

Den viktigste måten humanitære organisasjoner bidrar til å forlenge konflikter på, er ved å ødelegge eller legge for lite vekt på betydningen av å styrke evnen til selv å håndtere krisen hos de mennesker og institusjoner som er rammet av den. Det er helt avgjørende at også det militære er seg bevisst de åpenbare farer for konfliktforlengelse en intervensjon kan innebære.

Det fundamentale for militære intervensjonsstyrker er å opptre slik at deres militære makt bidrar til å demilitarisere konflikten. Det betyr at de intervenerende militære styrker må bidra til å bygge opp sivile strukturer for konflikthåndtering. Dette kan bare skje ved at intervensjonsstyrken skaper rom for at andre kan gjøre det. Ellers bidrar de til å befeste et inntrykk av at det er våpenmakten som skal bygge samfunnet. Så komplisert dette enn er, er det en forutsetning for at de militære styrkene ikke skal gjøre større skade enn gagn. At dette også krever en gjennomtenkt «exit-strategy» er åpenbart. Nettopp det å integrere exit-strategy allerede ved utviklingen av «intervention-strategy» er avgjørende. I dette har det militære mye å lære fra de mange og lange faglige debatter vi som humanitære organisasjoner har ført om hvordan vi kan redusere avhengighet, og utvikle selvstendig håndteringsstyrke. Men det blir en annen artikkel.

6. Konklusjon

Når kusken er gal må alle gjøre en innsats for å restaurere balanse og normalitet. På den måten oppfyller vi Skaperens vilje. Men vi må være bevisst avstanden mellom de ulike aktørene og hvilke roller de skal spille. Når dette er klart, håper jeg at vi i tiden framover vil fortsette å utvikle konstruktive arenaer for samtale og gjensidig refleksjon for å sikre en bedre samhandling i praksis.

Også i dette tilfellet er de destruktive kreftene for sterke til at skapelsens krefter tåler å være delt.

 

English Summary

«Cooperation and Distance. Some Reflections on the Relationship between Non-Governmental Humanitarian Organisations and Military Forces in Complex Emergencies»

The article states that the reality of complex emergencies challenges humanitarian, political and military institutions in the international community to intervene. The legitimation of such intervention has to be anchored in international humanitarian law, the human rights system and, in the case of military intervention in the UN Charter.

Use of military force must been seen as a last resort. But if the international intervention demands also military intervention, it is important to establish clear roles and criterias for the performance of the actors and between the actors. The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies from 1994 facilitates after a comprehensive process by the World Conference on Religion and Peace offer such criteria.

The need for such internationally established criteria is of vital importance to counter the tendency of self-sufficiency in concepts and action both by humanitarian organisations and military forces. The key is the mutual respect for each other’s mandate, which in terms makes cooperation possible.

It is further important that the intervening actors are aware of the long term effects of short term interventions. Among humanitarian organisations there is a learning process called «Do no Harm», headed by the American Mary B. Anderson, going on. The challenge to the military is to reflect on how to solve the fundamental dilemma: A military intervention has to capacitate and enable non-military solutions to conflicts. This demands a comprehensive exit strategy to be worked out parallelly with the intervention strategy.

In complex emergencies all actors must act together. The destructive forces are so strong that the forces of creation cannot be divided.

 

 

Fotnoter   [ + ]

1. Til diskusjonen, se Christensen and Rizvi IBHI; Independent Bureau for Humanitarian Issues: «Working Paper on Commentary on Draft Declaration: Basic Tenets of Humanitarian Action in Emergency Situations», Geneve 1997
2. Til drøftingen av «Rettferdig krig» i denne kontekst, se Leif Tore Michelsen: «Er ‘rettferdig krig’-konseptet egnet til å bedømme intervensjonsproblematikken?» og Henning Frantzen: «How the Gulf War shows that Just War Principles are a Necessary Part in our Thinking about International Affairs», begge i PACEM 1:1 (1997).
3. Eivind Berggrav: «Når kusken er gal» i «Staten og Mennesket», Oslo 1945. Til drøfting av Berggravs stats­etikk, Gunnar Heiene: «Den menneskelige stat», MF 1991. Heiene drøfter «Når kusken er gal», s. 301ff.
4. «The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies», World Conference on Religion and Peace, 1994.
5. Se Atle Sommerfeldt: «Hvor politisk skal Kirkens Nødhjelp være?» i Kirkens Nødhjelps årsmelding 1997.
6. Mary B. Anderson: «Do No Harm. Supporting Local Capacities for Peace through Aid». Cambridge, USA, 1996.