Humanitær intervensjon – muligheter og begrensninger.*

* Foredrag ved Feltprestkorpsets militæretiske fagseminar Humanitær intervensjon, Oslo 15 september 1999

 

Innledende merknader

Gode forsamling,

Takk for invitasjonen og en interessant utfordring og mulighet til å reflektere over viktige sikkerhetspolitiske spørsmål som både er aktuelle og av stor strategisk og politisk betydning.

Det internasjonale trusselbildet har endret seg dramatisk i løpet av de senere årene. Den kalde krigen og den bipolare verdensorden er lagt bak oss, og vi har ikke lenger det gamle fiendebilde som domineres av en supermaktskonfrontasjon på det europeiske kontinentet. Men dagens situasjon er samtidig på mange måter preget av større uforutsigbarhet enn det som tidligere var tilfelle. Bortfallet av den tidligere blokkdelingen har naturlig nok eliminert faren for et omfattende, koordi­nert angrep mot Vest-Europa. Samtidig ser vi at sperrene mot mindre, væpnede konflikter i de tidligere kommunistiske landene er sterkt svekket. Denne politiske utviklingen stiller oss overfor store utfordringer når det gjelder utformingen av sikkerhetspolitikken. Det åpnes selvfølgelig for helt nye, interessante muligheter for kontakt og samarbeid på tvers av tidligere skillelinjer. Men andre sikkerhets­politiske utfordringer oppstår som ikke bare knytter seg til usikkerhet mellom stater. Risikofaktorer som bl.a. miljø-ødeleggelser, mulig terror mot olje­installasjoner eller ulykker knyttet til atomanlegg representerer nye utfordringer i sikkerhetspolitikken som følge av den teknologiske og politiske utviklingen.

Et nytt sikkerhetsbegrep?

Etter den kalde krigens slutt i 1989 har det internasjonale samfunnet arbeidet for å finne fram til et sikkerhetsbegrep som dekker disse nye sikkerhetspolitiske utford­ringene. I den sammenheng er det lansert begrep som kollektiv sikkerhet, der inte­grasjon og overnasjonalitet betones som en bedre tilnærming til de sikkerhets­politiske utfordringene enn det tradisjonelle samarbeidet mellom nasjonalstater.

Tidligere utenriksminister Johan Jørgen Holst uttrykte det på denne måten:

Nasjonalstaten har ikke utspilt sin rolle, men den er ikke lenger tilstrekkelig som ramme omkring våre samfunn. Den må suppleres av bredere fellesskap som kan skape balanse mellom politisk samarbeid på den ene siden, og de økonomiske, teknologiske og økologiske kreftene på den annen side. Det dreier seg om å gjenvinne suverenitet, ikke om å oppgi den. Atomvåpnene, bombeflyene og rakettene har blåst taket av nasjonalstatene. De kan ikke lenger søke sikkerhet på bekostning av hverandre. De må søke det i fellesskap.

Tre store globale utfordringer vil utvilsomt påvirke både menneskehetens fremtid, men også de sikkerhetspolitiske vurderingene. Disse tre forholdene er: Befolkningseksplosjonen, miljøproblemene og skjevhetene globalt når det gjelder fordeling av ressursene. Disse problemområdene henger delvis sammen og kan også være gjensidig forsterkende. Befolkningseksplosjonen og ressursknappheten i Afrika og deler av Asia vil for eksempel kunne føre til folkevandringer som igjen vil være årsak til sosial uro. Dette kan føre til en politisk labil situasjon både nasjo­nalt og regionalt. På samme måte vil en miljøkatastrofe kunne utgjøre en direkte akutt utfordring i seg selv, men også indirekte kunne føre til forflytning av store befolkningsgrupper på grunn av ressursknapphet og trussel mot liv og helse.

Vi ser også at det oppstår klare sikkerhetspolitiske utfordringer når de tradi­sjonelle kommunistregimene oppløses. Diktaturstyrene faller og nye, unge, sårbare demokratier strever med å finne et sikkert politisk fotfeste. I kjølvannet av dette oppstår det lett etniske og religiøse konflikter som har vært «frosset ned» under harde, undertrykkende regimer. I begeistringen over å ha vunnet nasjonal suvere­nitet kan etniske minoritetsgrupper gripe til våpen for å sloss for sin egen selv­stendighet og uavhengighet. En mulig borgerkrig kan også ha en sterk smitteeffekt til andre land i regionen som har tilsvarende problemer med etniske minoritets­grupper. Ofte ser vi også at det utvikles en direkte kamp om naturressursene der disse er ulikt fordelt innenfor et lands grenser.

I tillegg representerer internasjonal organisert kriminalitet et problem som følge av generell, sosial uro og omlegging til markedsøkonomi i samfunn som er svakt forankret i etiske normer og verdier.

Endringene i dette politiske landskapet stiller oss overfor et bredt spektrum av sikkerhetspolitiske problemer: Demonstrasjoner, sivil ulydighet og opptøyer. Terrorisme, geriljakrig, regulær konvensjonell krig, men også bruk av masse­ødeleggelsesvåpen. Skrekkscenariet er at militante grupper på en altfor enkel måte kan skaffe seg både biologiske, bakteriologiske og materiale til kjernefysiske våpen i verdensmarkedet som de er villig til å sette inn i kampen for å nå politiske mål.

Jeg har her forsøkt å skildre en utvikling i det sikkerhetspolitiske bildet som både preges av avspenning med hensyn til den konvensjonelle militære trusselen mellom blokker og nasjonalstater, men som også kjennetegnes av nye utfordringer som menneskeheten står overfor ved inngangen til det 21. århundre. Innenfor dette brede spekter av utfordringer har organisasjoner som FN og OSSE fått fornyet og forsterket betydning. FN har, etter den kalde krigen, økt sitt engasjement som kon­fliktløser i en rekke regionale konflikter over hele verden. NATO-alliansen, som primært er og skal være en allianse for kollektivt forsvar, har tilpasset sin strategi til den nye situasjonen og er i ferd med å omstruktureres for i større grad å kunne brukes som et instrument for krisehåndtering i NATOs ansvarsområde.

NATOs nye rolle

NATO er fortsatt Norges viktigste garantist for fred og sikkerhet i vår del av verden. NATO er en forsvarsallianse, og det skal den fortsatt være. NATO skal ikke opptre som noe «verdenspoliti» slik enkelte mener å se konturene av. Sam­tidig ser vi at Alliansen i økende grad har påtatt seg nye oppgaver som nok går ut­over det strengt definerte kollektive forsvar og også deltatt aktivt i ulike freds­operasjoner utenfor NATOs kjerneområde. Uansett skal NATOs virksomhet bygge på folkeretten.

Samarbeid med land og organisasjoner utenfor selve NATO utgjør nå en stadig større del av Alliansens totale virksomhet. Det er utviklet nye organisasjons­messige grep for å ivareta disse nye viktige utfordringene, f.eks. Partnerskap for fred. Denne utviklingen av den tradisjonelle forsvarsalliansen vil trolig fortsette. Alliansens nye kommandostruktur er i ferd med å bli implementert, tre nye med­lemsland er kommet til og et nytt strategisk konsept ble vedtatt på toppmøtet i Washington 23. – 25. april i år.

Denne restruktureringen er dels en naturlig følge av NATOs tilpasning til en ny sikkerhetspolitisk situasjon og dels en følge av en større bevissthet om å ta det moralske og politiske ansvaret – sammen med andre nasjoner – for å opprettholde en troverdig og solid politikk mot overgrep og humanitære kriser uansett hvor det måtte være på kloden. Frihet og fred er dessverre ikke noe en kan ta for gitt som en varig tilstand. Hat og intoleranse vil stadig være en kilde til konflikt både her og der.

Kosovo

Det er særlig Kosovo-konflikten og NATOs rolle og intervensjon i den sammen­heng som har aktualisert spørsmålet om selve grunnlaget for det som her kalles humanitær intervensjon. Jeg antar at det da menes militær intervensjon basert på humanitære kriterier, altså klare, alvorlige overgrep, trussel mot menneskeverd, liv og helse, undertrykkelse osv.

Nå viste toppmøtet i Washington i april i år at NATO-landene sto samlet i sin strategi i den vanskelige Kosovo-konflikten. Men NATOs militære intervensjon i Kosovo utløste en heftig debatt om det folkerettslige grunnlaget for å gripe inn med sanksjoner og tvangsoperasjoner overfor enkeltstater. Sikkerhetsrådet har i dag mandat til å vedta slike tvangsoperasjoner ut fra FN-pakten. Dette gjelder både i konflikter mellom to stater, men også når væpnede konflikter innen et land fører til massiv undertrykkelse, forfølgelse og etnisk utrensing som igjen truer regional stabilitet og sikkerhet. Virkemidlene spenner over er vidt register fra handels­boikott og økonomiske sanksjoner til militær intervensjon under FN-kommando eller med FN-mandat. Med hensyn til Kosovo var det nok bred internasjonal enig­het om at regimet i Beograd begikk klare brudd på folkeretten – herunder mennes­kerettighetene – og at konflikten også truet freden i hele regionen. Likevel var det ikke mulig å samle Sikkerhetsrådet om eksplisitte vedtak som kunne tvinge Milosevic til å endre politikk og innlede samtaler om større grad av selvstyre for Kosovo. Tvert imot: Mens de siste forsøk på en fredelig løsning foregikk i Rambouillet utenfor Paris, forberedte Milosevic aksjoner i Kosovo for den ende­lige etniske utrensingen av albanerne.

Når NATO valgte å innlede bombetokter mot serbiske mål både i Serbia og Kosovo, var det ikke uten grunnlag i sikkerhetsrådsvedtak. Milosevic var blitt grundig advart. Både russerne, amerikanerne, EU og OSSE drev i tillegg et intenst skytteldiplomati de siste ukene før bombene falt, men uten å nå frem til noen for­ståelse.

I enkelte NATO-land førte krigen i Kosovo til heftige debatter om NATOs rolle og om det folkerettslige grunnlaget for den militære intervensjonen. I Norge har debatten vært mer dempet, noe som sikkert skyldes den brede, tverrpolitiske enigheten om å støtte NATO-aksjonen. Kritikken er imidlertid kommet både fra fagmilitære, kritiske aviskommentatorer og venstresiden i norsk politikk.

Jeg går ikke her mer inn på selve grunngivingen for NATOs krigføring. Spørsmålet om hvor vellykket aksjonen var, om andre strategier kunne ha begren­set omfanget av den humanitære katastrofen osv. lar jeg også ligge. Imidlertid reiser krigføringen i Kosovo viktige spørsmål om det folkerettslige grunnlaget for militær intervensjon når alvorlige konflikter truer stabilitet, liv, helse og menneskeverd.

Norge har alltid lagt vekt på at NATO må opptre i samsvar med FN-pakten ved operasjoner utenfor alliansens områder. NATOs kjerneoppgaver skal fortsatt være det kollektive forsvaret av det alliertes territorium, transatlantisk samarbeid og sikkerhetspolitisk konsultasjon. Utgangspunktet bør selvsagt være at freds­operasjoner skal ha et eksplisitt FN-mandat. Konfliktene i Somalia, Rwanda og det tidligere Jugoslavia viser imidlertid at verdenssamfunnet dessverre ofte ikke har nødvendig evne til å håndtere alvorlige konflikter basert på klare vedtak i over­nasjonale organer. FN-systemet ble delvis satt ut av spill under Kosovo-krigen. Det bør føre til en alvorlig gjennomtenking av hvordan FNs fredsskapende rolle kan vitaliseres og hvilke tiltak som kan styrke det folkerettslige grunnlaget for krise­håndtering der ensidige stormaktsinteresser blir mindre dominerende enn hva til­fellet er i dag.

Nye samarbeidsformer

For bare 10 år siden var det utenkelig at vi europeere skulle kunne se fram til et nytt århundre med håp og forventninger om fred og fremgang over et helt konti­nent, uten kunstige skillelinjer. Denne nye sikkerhetspolitiske situasjonen har endret NATOs rolle og primæroppgave.

Muligheten for en humanitær intervensjon i en spesiell situasjon er betinget av et folkerettslig grunnlag. Verdenssamfunnet må drøfte hvordan dette kan etableres. Men samarbeid vil uansett være et nøkkelbegrep. Samarbeid og nettverksbygging. Militær intervensjon skal selvsagt være det siste virkemiddel som skal tas i bruk. Hjelp til å løse konflikter, økonomisk og humanitær hjelp, omfattende diploma­tiske anstrengelser gjennom samtaler og forhandlinger – alt dette skal være prøvd før det settes militærmakt bak som et siste forsøk på å berge menneskeliv og menneskeverd. Alle diplomatiske anstrengelser skal altså være uttømt før en militæraksjon kommer på tale.

Det er i et slikt perspektiv vi må bedømme den dynamiske utviklingen av sam­arbeidsformene i NATO som ennå er langt fra sluttført. Et godt eksempel er Partnerskap for Fred (PfP) som har utviklet seg til å bli et viktig forum for praktisk samarbeid om sikkerhetsspørsmål. Langsomt vil dette samarbeidet føres inn i en mer operasjonell fase for å bedre partnerlandenes sikkerhetspolitiske situasjon og derved bidra til å styrke europeisk sikkerhet mer generelt.

I utviklingen av sikkerhetssamarbeidet i Europa er det viktig å etterstrebe en best mulig koordinering og deling av funksjoner mellom de europeiske sikker­hetsinstitusjonene. Det er samarbeidet mellom FN, OSSE og sentrale partnerland som Russland som har gjort det mulig for NATO å utvide sitt engasjement både politisk og militært for å trygge sikkerhet og stabilitet i hele Europa. Et godt eksempel er NATOs arbeid for å iverksette Dayton-avtalen i Bosnia.

Regjeringen har aktivt støttet NATOs utvidelsesprosess. Utvidelsen er et ut­trykk for NATOs tilpassing til et nytt sikkerhetspolitisk landskap. Gjennom opptak av nye medlemsland vil NATO bidra til å fremme et utdypet sikkerhets- og for­svarspolitisk samarbeid i Europa. Av dette følger det at regjeringen aktivt har gått inn med støtte til Estlands, Latvias og Litauens ønske om medlemskap – både gjennom tosidige og flersidige samarbeidsprogram og i drøftelsene internt i NATO.

Internasjonale operasjoner.

Internasjonale operasjoner er blitt en stadig viktigere del av vår internasjonale, fredsskapende virksomhet som ledd i humanitær intervensjon i konkrete tilfeller. Det er bred politisk enighet om at Norge bør opprettholde et slikt betydelig bidrag til fredsoperasjoner internasjonalt også i fremtiden. Det blir imidlertid en stor ut­fordring å finne en god balanse der vi kan organisere og utvikle ressursene i vårt nasjonale forsvar, samtidig som vi i sterkere grad enn tidligere kan bidra med kompetente og veltrente mannskaper i internasjonale fredsoppdrag. Uten et robust nasjonalt forsvar kan vi heller ikke være i stand til å gjøre en god nok jobb inter­nasjonalt over tid, verken kvalitativt eller kvantitativt.

Norge deltar for tiden både i den NATO-ledede operasjonen i Bosnia-Hercegovina, SFOR, og i de fredsbevarende styrkene i Kosovo, KFOR. Norges NATO-bidrag i forbindelse med Kosovo-krisen har også klart vist vårt solidariske bidrag innad i alliansen. Det er grunn til å tro at den politiske utviklingen vil med­føre et økt behov for væpnede styrker og ikke minst sivilt politi for krisehåndtering og fredsoperasjoner verden over. Dette reiser selvfølgelig spørsmålet om priorite­ring av ressurser og våre muligheter til å bidra over alt der internasjonale militære operasjoner blir nødvendige. For å kunne trappe opp vår deltakelse i de militære fredsbevarende styrkene på Balkan, besluttet Regjeringen i fjor å avslutte det lang­varige norske engasjement med fredsbevarende styrker i Libanon. Dette var ut­trykk for helt nødvendige prioriteringer.

OSSE

Norge har i 1999 formannskapet i OSSE. Det har gitt Norge en fremtredende plass på den sikkerhetspolitiske arena i den siste tiden hvor det har skjedd mye. Jeg ser OSSE som et viktig instrument i forhold til spørsmålet om humanitær intervensjon. Det arbeides nå i OSSE med en modell for sikkerhetssamarbeidet i Europa for det neste århundre. Arbeidet med denne sikkerhetsmodellen inkluderer bestrebelser på å etablere en plattform for sikkerhetssamarbeid, samt utarbeidelsen av et europeisk sikkerhetscharter. Hovedhensikten med sikkerhetsmodellen er å utnytte de fortrinn OSSE har som en all-europeisk sikkerhetsorganisasjon. Kjernen i arbeidet er å få etablert et gjensidig forsterkende partnerskap mellom alle europeiske sikkerhets­organisasjoner og deres europeiske medlemsstater. Den nåværende arbeidsdeling mellom NATO og OSSE når det gjelder Kosovo vil gå naturlig inngå i den proses­sen som skjer når det gjelder et nærmere samarbeid mellom disse to organisasjo­nene. Nettopp utviklingen i samarbeidet mellom NATO og OSSE viser i praktisk handling betydningen av at en gjennomfører en koordinert ansvars- og funksjons­fordeling mellom de europeiske sikkerhetsorganisasjonene.

I arbeidet med sikkerhetsmodellen skal en vurdere eventuelle nye strukturer eller ordninger innenfor rammen av OSSE som kan fremme stabilitet og sikkerhet i Europa. Sikkerhetsmodellen søkes nedfelt i et dokument som slår fast OSSE-prinsippene, men uten å etablere et institusjonelt hierarki eller å utarbeide en juri­disk bindende traktat. Som formannskapsnasjon i OSSE vil Norge få et sentralt ansvar med å fullføre dette viktige arbeidet.

Avslutning.

De sikkerhetspolitiske utfordringene på vei mot et nytt årtusen er mangfoldige og komplekse. Både europeisk og global sikkerhetspolitikk er under omforming. Felles, solidarisk innsats er nødvendig for å trygge stabilitet og fred i vår del av verden. Medlemskap i NATO vil fremdeles være bærebjelken for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Men det utvidede sikkerhetspolitiske samarbeidet vil ganske sikkert får en bredere plattform i fremtiden. For min del vil jeg summere opp fremtidens utfordringer i disse 4 hovedpunktene:

  1. Avklaringen og forsterkingen av FNs rolle og det folkerettslige grunnlaget for internasjonale operasjoner.
  2. Utviklingen i NATO både når det gjelder utvidelse til nye medlemsland og gjennomføringen av det nye strategiske konseptet.
  3. Koordinering og samarbeid mellom ulike sikkerhetsorganisasjoner som FN, NATO og OSSE.
  4. De globale sikkerhetsspørsmålene knyttet til den politiske, økonomiske og teknologiske utviklingen

Her er altså nok av utfordringer å gå løs på. Målsettingen er ambisiøs og krevende, men enkel å uttrykke: Gjennom felles, solidarisk innsats å sørge for nødvendig stabilitet og fred for alle deler av den kloden hvor vi er gitt et forvalteransvar og deler skjebnefellesskap.

English Summary

«Humanitarian Intervention – Challenges and Restrictions»

The author, Einar Steensnæs, Norwegian MP, gives in this article an overview of the some of the present political challenges in international politics and security. New conditions demand a new and broader understanding of security and the role of the international community. In his view these new conditions touch upon different important questions to be debated and answered: the role of UN and the legal foundation for humanitarian interventions, the expansion and the new strate­gic concept of NATO, co-ordination and co-operation between the different organisations as UN, NATO and OSSE, and the global questions regarding the political, economical and technological development