Intervensjon, mandat, og legitim autoritet

Lever vi i nyintervensjonismens tidsalder?*

*. Foredrag ved Feltprestkorpsets militæretiske fagseminar Humanitær intervensjon, Oslo 14 september 1999.

Kosovokrigen og folkeretten – hvorfor bry seg?

Et av de mange overordnede tema Kosovokrigen brakte opp, var spørsmålet om den påståtte rett (og plikt?) til humanitær intervensjon og forholdet mellom denne og folkeretten. Dette er spørsmål som ikke bare er relevante i forbindelse med en evaluering av selve Kosovokrigens eventuelle rettmessighet i seg selv. De bør stå sentralt også i diskusjonen om presedens og fremtidsutsikter for internasjonal organisering generelt. Det er et spørsmål man kan nærme seg via legal vei – hva sier folkeretten, hvordan skal dette tolkes, hva slags vedtaksprosedyrer kreves, og hvordan passer dette med den aktuelle situasjon? Det kan også være et empirisk spørsmål: Hvilke utviklingstrekk kan vi faktisk se i det internasjonale bildet? Beveger vi oss, som noen har antydet, inn i nyintervensjonismens tidsalder? Videre kan vi nærme oss problemstillingen fra et normativt utgangspunkt: Hvordan ønsker vi at verden skal utvikle seg videre? I hvilken grad skal vi basere oss på den eksis­terende folkerett? I hvilken grad ønsker vi å endre denne, og hvor langt kan man i så fall komme? Mener vi at Vesten har og bør ha et moralsk ansvar for å gripe inn militært også der FN og folkeretten kommer til kort? Og i så fall, hvilke prinsipper bør ligge til grunn for vår innsats?

Jeg vil i denne artikkelen hovedsakelig konsentrere meg om dette normative aspektet. Slik jeg ser det, har vi et etisk ansvar for å ta dette spørsmålet alvorlig. For en gangs skyld kan vi i Norge nemlig være med å gjøre en viss forskjell: Som medlem av den alliansen som nylig gjennomførte omfattende militære aksjoner mot en suveren europeisk stat i humanismens navn, er vi denne gangen på det ster­keste laget. Blant NATOs medlemsland finner vi verdens økonomisk og militært dominerende makter, og hele tre av de fem permanente medlemmene i FNs Sikkerhetsråd. Hva denne gruppen land foretar seg har langt større innflytelse på internasjonal rett og rettsoppfatning enn hva handlingene til mer marginale stater har. Hvordan NATO-landene videre oppfører seg i forhold til FN og til resten av verden vil derfor ikke bare ha stor betydning for Europa, men også ha svært stor innflytelse på den videre utvikling i verden for øvrig når det gjelder krig og fred. I beste fall har vi nå vært med på å flytte noen prinsipielle grensesteiner, og så vil verden for øvrig etterhvert komme på linje med oss. I verste fall har vi vært med på å bryte ned noen av de krigsforebyggende mekanismer som tross alt har utviklet seg i det internasjonale rommet, uten å erstatte det med noe annet enn mer kaos og vilkårlighet omkring spørsmålene om krig og fred. Kanskje er det rett og slett slik at sannheten finnes et sted midt i mellom –at Kosovokrigen har styrket visse posi­tive trender og svekket andre. I så fall blir den videre utviklingen desto viktigere, og desto mer grunn er det til at man fortsatt bør interessere seg for dette spørs­målet, også etter at kanonene har stilnet og bombeflyene vendt hjem.

Debatten om dette kom opp allerede da NATO den 13. oktober 1998 truet Jugoslavia med bruk av militærmakt dersom overgrepene i Kosovo ikke tok slutt. Det ble likevel ikke noen omfattende debatt. Her i Norge var det begrenset inter­esse for de folkerettslige sidene av saken på det tidspunktet, noe som kanskje var litt overraskende gitt landets lange FN-tradisjon. Snarere enn å diskutere disse prinsipielle sidene ble mye av debatten konsentrert om situasjonen i selve Kosovo, samt omkring det mange så som Vestens unnlatelsessynder tidligere på 1990-tallet, og som man nå ønsket å gjøre opp for. Gitt det fokus media hadde på disse sidene ved saken, er dette kanskje ikke så merkelig i ettertid. Først da NATO-angrepene på Jugoslavia var et faktum i mars 1999 fikk debatten om de folkerettslige sidene vind i seilene. Denne nyvunne interessen for folkerettslige problemstillinger kom imidlertid på et noe sent tidspunkt. Når krigen først var i gang, var det på mange måter litt sent å diskutere vedtakenes rettmessighet. Nå i ettertid mener jeg likevel at det er vel verdt å ta en ny debattrunde om disse spørsmålene – ikke minst i lys av de erfaringer denne vår første angrepskrig har gitt oss.

Folkerett eller menneskerett?

Ett av de mest markante trekkene ved FNs utvikling på 1990-tallet har vært det stadig mer omfattende engasjementet i interne konflikter, altså konflikter som ikke finner sted mellom to eller flere land, men innad i en enkelt stat. Borgerkrigen er vår tids ‘typiske’ krig.

Disse krigene har skapt helt nye utfordringer for FN, som jo opprinnelig ble etablert for å forebygge konflikter mellom sine medlemmer, altså mellom statene. Leser vi FN-pakten strengt, kan man faktisk si at verden har beveget seg et langt skritt fremover: Det finnes nesten ingen ’tradisjonelle’ mellomstatlige konflikter i vår tid. Midt på 1990-tallet var det faktisk ingen slike kriger i verden, nå ved inn­gangen til et nytt årtusen ser vi igjen noen få, med Eritrea-Etiopia konflikten som den mest fremtredende. Vi må allikevel kunne si at disse få mellomstatlige kon­fliktene er unntakene som bekrefter regelen om at krigen har flyttet ”innendørs”, altså inn i den enkelte stat.

Selv om det finnes mange og sammensatte årsaker til at vi ikke lenger ser sær­lig mange mellomstatlige kriger, er det absolutt grunn til å gi FN-systemet sin del av æren. Én ting er FNs direkte krisehåndteringsinnsats. Her står arbeidet i Sikker­hetsrådet, som har tatt seg opp betraktelig siden den kalde krigens slutt, sentralt. Generalsekretæren har også en viktig rolle å spille gjennom sin ”good offices”-funksjon. Vel så viktig i det lange løp er likevel det langsiktige arbeidet med å utbygge et internasjonalt forhandlingsregime, der svært mange spørsmål som ellers ville kunnet lede til konflikt i stedet blir avklart i diplomatiske fora. Et av mange eksempler har vi i det internasjonalt avtalte havrettsregimet – uten dette ville verden utvilsomt vært et langt mer usikkert sted, der statene ville være til­bøyelige til å bruke makt for å få tilgang til ressursene til havs, og et lite men øko­nomisk aktivt land som Norge ville hatt store problemer med å hevde seg. Daglig­dagse, tilsynelatende kjedelige, diplomatiske prosesser kan derfor sees som små biter i et langsiktig, konfliktforebyggende arbeid, selv om det ikke vanligvis utleg­ges som dette. Det er et stort og viktig fremskritt for verdenssamfunnet at man har kommet såpass langt, og det er viktig å huske på at det som er oppnådd også må forsvares gjennom landenes egen praksis og gjennom videreutvikling av selve systemet. Hele dette internasjonale forhandlings- og avtaleregimet er i bunn og grunn basert på det hovedprinsipp som har rådet siden freden i Westphalen i 1648, nemlig prin­sippet om statssuverenitet og ikke-intervensjon. Denne normen har vært grunnlaget for et system der statene samhandler basert på respekten for hver­andres suvereni­tet. Teoretisk sett er statens suverenitet absolutt og gjelder helt frem til grensen. På den andre siden av grensen overtar den neste stats absolutte suvere­nitet.

Det er imidlertid lenge siden det var slik i praksis. Både uformelle og avtale­festede utviklingstrekk har satt statens suverenitet i relieff: Mange har stilt spørs­målstegn med hvor meningsfylt begrepet egentlig er i en tid med tett integrerte økonomier, kultur og øvrig samfunnsliv. Enn så lenge gjelder imidlertid det faktum at internasjonale systemer, herunder FN, folkeretten og regionale organisasjoner som EU, OAU, OAS, etc – alle henter sin legitimitet fra den suverene (med­lems)staten og er uttrykk for frivillig samarbeid disse statene i mellom. Det er statene som er medlemmer i systemet, ingen andre.

Strengt tatt er vi som enkeltmennesker kun ’medlem’ av FN via staten vi til­hører. I ytterste konsekvens er suverenitetsprinsippet derfor grunnmuren i det internasjonale byggverket. Det kan godt være at denne grunnmuren bør rives, da risikerer man også at bygget man har reist over, raser sammen. Følgelig bør man i alle fall skjenke spørsmålet om hva som skal komme i stedet en tanke først.

Dette tilsynelatende harmoniske bildet av et internasjonalt system basert på re­spekt og samarbeid bryter imidlertid kraftig mot den opplevde virkeligheten, der vi altså ser at krig og elendighet fortsatt rir planeten som en mare, om enn i andre former enn tidligere. Suverenitetsspørsmålet blir satt på spissen når vi spør hvor­dan FN – og det ‘internasjonale samfunnet’ generelt – skal forholde seg til interne konflikter. Det er her de værste overgrepene skjer, og disse kommer oss stadig nærmere inn på livet, gjennom TV-bilder, flyktninger, internasjonal kriminalitet og andre sidevirkninger av dagens mange konflikter. For mange av oss er tanken på at man ikke kan gjøre noe med dette uutholdelig. For en lang rekke av FNs med­lemsland fremstår imidlertid Vestens engasjement seg som ‘innblanding i indre anliggender’ – samtidig som de er flinke til å påpeke den vilkårlighet som råder når det gjelder hvilke konflikter og internasjonale kriser som oppnår den vestlige ver­dens oppmerksomhet og interesse.

Sikkerhetsrådet, som er sammensatt av svært ulike ’typer’ av land, er ikke all­tid like oppsatt på å gi fullmakt til militær inngripen i slike konflikter hvis det må skje mot myndighetenes vilje. Det er ikke – som mange synes å tro – bare Kina og Russland som holder igjen her. Deres standpunkt deles av en lang rekke land i den tredje verden, som er bekymret for langtidsvirkningene av en større vestlig tendens til å gripe inn i deres og naboenes indre anliggender. I Vest blir det for tiden ofte argumentert for at dette viser at FN har kommet til kort overfor disse problem­stillingene, og at vestlige land og organisasjoner bør overta ansvaret, helt eller delvis. Ser man nærmere etter, viser det seg imidlertid at problemet er noe mer komplekst enn hva det ser ut til i første omgang. Å sette til side prinsippet om statssuverenitet har nemlig en lang rekke konsekvenser som ikke alltid kommer med i debatten.

Allerede i FN-pakten av 1945 ble det gjort et forsøk på å bygge menneske­rettighets­vernet inn i det nære samarbeid mellom suverene stater som nå skulle etableres. Pakten inneholder en klar referanse til menneskerettighetene, og dette er ytterligere utbygget gjennom Verdenserklæringen av 1948 og de påfølgende FN-konvensjonene om sivile og politiske samt om økonomiske og sosiale rettigheter. Her blir suverenitetsprinsippet utfordret av en annen norm: Det enkelte menneske har rettigheter som skal være ukrenkelige og overordnet den stat hun eller han lever i. Det er imidlertid statene som i første hånd skal etterleve de plikter de på­legges i dette systemet. MR-systemet består på mange måter av internasjonale regler for hvordan forholdet mellom stat og samfunn skal være i det enkelte land.

I debatten om Kosovo ble det svært ofte framstilt som om det kun dreide seg om å gjøre et valg mellom disse to prinsippene, og at tiden nå var inne til å gi menneskerettighetene forrang fremfor statssuvereniteten. Dette er et besnærende argument, men dessverre er det ikke så enkelt som at man kan velge det ene eller det andre. Tvert om må vi erkjenne at det er et innebygget dilemma mellom prin­sippet om statssuverenitet og menneskerettigheter. Slik kommer det fortsatt til å være. I sin ytterste konsekvens ville et ensidig fokus på suverenitet gi en verden som nok kunne være stabil landene i mellom, men der herskerne kunne gjøre hva de ville med sine innbyggere. En slik verden tror jeg de færreste av oss ønsker seg. En ensidig og ukritisk fokusering på menneskerettigheter uavhengig av de etablerte internasjonale kjøreregler ville på den annen side føre til at man undergravet grunnstenen i internasjonalt samarbeid slik vi kjenner det i dag: Gjensidig aksept statene imellom for hverandres status som selvstendige aktører.

FN-pakten, og flere av de avledede folkerettslige dokumenter, har imidlertid forsøkt å redusere dilemmaet ved å bygge prinsippet om menneskerettighetene inn i folkeretten. Slik folkeretten fremstår i dag, gjelder statssuverenitetsprinsippet, men ikke uavkortet: De suverene statene som har sluttet seg til pakten, har sam­tidig pålagt seg selv en serie begrensninger og plikter, herunder plikten til å be­handle egne innbyggere i tråd med menneskerettighetene. Som vi alle vet, er det meget langt fra teori til praksis her; menneskerettighetene brytes daglig i en lang rekke land. Men så gjøres det da også mye for å styrke deres stilling: FN selv har et omfattende system for overvåkning, rapportering og påtale ved brudd på men­neskerettighetene, og såvel stater som frivillige organisasjoner bruker de etab­lerte rettsprinsipper som argumenter i såvel verbal kritikk som i håndfaste sank­sjoner mot overgriperne.

På mange måter har da også verden gått fremover: I deler av verden som tid­ligere var preget av menneskefiendtlige diktaturer har menneskerettighets­orienterte regimer vært på fremmarsj det siste tiåret. Dette har naturligvis hatt med indre forhold å gjøre, men også med en stadig mer markert verdensopinion, som krever handling når den blir eksponert for dokumentasjon på overgrep og lidelse som tilsynelatende skjer i statssuverenitetens navn.

Regionale organisasjoner har også spilt en rolle i denne utviklingen. Europa­rådet f.eks. har gjort menneskerettigheter til en norm for hvorvidt stater kvalifiserer til medlemskap, mens EU stiller et klart krav om demokratisk styresett. I OSSE gir selve sluttakten fra Helsinki en form for svar på dilemmaet. Da sluttakten ble inn­gått mellom Vesten og Østblokklandene i 1975 fremsto den som et konstruktivt kompromiss, der Vesten aksepterte å garantere for de eksisterende europeiske grensers ukrenkelighet som motytelse for den daværende Østblokkens begynnende aksept for et europeisk menneskerettighetsvern. Også utenfor Europa ser vi elementer av en slik utvikling. F.eks. har Commonwealth nylig suspendert pakistansk medlemskap etter militærkuppet i landet.

NATO i Kosovo: Til krig for menneskerettene?

Langt mer dramatisk blir det naturligvis når man tar til orde for å bruke militær­makt for å fremme menneskerettighetene, og det uten eksplisitt autorisasjon fra FN. NATO-angrepene på Jugoslavia fra mars til juni 1999 ble nettopp begrunnet i overgrepene mot innbyggerne i Kosovo, altså i den jugoslaviske statens behandling av egne innbyggere. Det var fra Vestens side i og for seg ikke det at Jugoslavia be­kjempet geriljabevegelsen UCK man kritiserte – slikt gjør jo tross alt også en rekke vestlige land når det anses nødvendig, og amerikanske myndighetspersoner omtalte UCK som en terrororganisasjon helt frem til sommeren 1998. Snarere var det det man så som overdreven maktbruk, og de omfattende lidelser krigen mellom re­gjeringen og geriljaen påførte sivilbefolkningen, som var grunnlaget for NATOs aksjoner. Kontaktgruppen for det tidligere Jugoslavia forsøkte å få prosessen bort fra slagmarken og inn i forhandlingsrommene, og de vestlige medlemmene for­søkte å bruke trusler om bruk av makt, nettopp for å tvinge partene til å forhandle.

Etter en første runde oppnådde man en tilsynelatende suksess med Holbrooke-Milosevic-avtalen fra oktober 1998. Avtalen sikret både tilbaketrekning av be­stemte jugoslaviske styrker, opphør i kamphandlingene og utplassering av et sivilt observatørkorps under OSSEs ledelse (Kosovo Verification Mission – KVM). Etter noen måneders moderat forbedring ble situasjonen forverret nok en gang, og det ble tydelig at KVM ikke var løsningen på Kosovoproblemet. En siste forhand­lingsrunde ble forsøkt i og med Rambouillet-forhandlingene. Igjen ble trusler om maktbruk brukt for det det var verdt, og etterhvert som en del av en strategi der man skulle lokke kosovoalbanerne til å underskrive først, for så å presentere Jugoslavia med et ultimatum. Jeg har diskutert prosessen rundt Rambouillet-forhandlingene annensteds (Eide 1999c) og går ikke nærmere inn på dette her, men det hersker liten tvil om at tilretteleggerne av Rambouillet-forhandlingene hadde lagt seg på et meget risikabelt høyt spill, som enten kunne lykkes eller mislykkes kardinalt.

Dessverre var det det siste som skjedde. Ultimatum-strategien spilte fallitt, og krigen var et faktum. Retorikken rundt krigen ble nå preget meget sterkt av menneskerettsargumentasjon: Dette var ikke en vanlig, territorie-erobrende krig, men en krig der NATO nærmest ble presentert som Amnesty Internationals militære avdeling, en krig som skulle varsle om en ny tid der vi ikke lenger skulle stå stille og se overgrep passere kun fordi de fant sted innenfor en definert stats­grense (Den offisielle begrunnelsen i de fleste NATO-land var ofte noe mer for­siktig – at man handlet på grunn av truslene mot regional fred og sikkerhet og i en slags forlengelse av FNs ufullstendige vedtak om situasjonen. Det var allikevel menneskerettighets­argumentene som var sterkest fremme i debatten). Mange har lagt vekt på det faktum at krigen i stor grad ble ført av sentrum-venstre-regjeringer med et ”nyfrelst” forhold til militærmakt – fra å være NATO-kritikere og rød­grønne opposisjonelle hadde folk som Javier Solana og Joschka Fisher beveget seg til maktens tinde men holdt gamle idealer i hevd, og denne typen politikere kan ha følt et større behov en mer konservative politikere for å argumentere for at nettopp denne krigen var annerledes.

Men argumentet er jo godt: Vi vil jo alle helst at makten skal brukes i den gode saks tjeneste. Bør man ikke derfor med god grunn kunne gripe inn militært på vegne av menneskerettighetene?

Jo, det tror jeg man bør. I alle fall i visse, ekstreme tilfeller. Dette finnes det da også rom for innenfor den rådende folkerett: FNs sikkerhetsråd kan autorisere intervensjoner eller andre former for tvangsmakt i situasjoner der ingen andre veier fører frem. Dette har utviklet seg gjennom folkerettslig praksis. Skulle man tolke FN-pakten helt ordrett, ville Sikkerhetsrådet kun ha rett til å gripe inn når mellom­statligfred var truet, altså når en  stat truet eller hadde angrepet en annen (slik som Irak/Kuwait i 1990/91). Det er imidlertid lenge siden Sikkerhetsrådets myndig­hetsområde ble tolket så innsnevret. I løpet av 90-årene har det imidlertid sakte men sikkert utviklet seg en langt videre praksis, der Sikkerhetsrådet i økende grad har autorisert inngripen nettopp i ’indre anliggender’. Vi har sett det i Namibia, i Irak (kurderne), Somalia, Angola, Mocambique, Kroatia, Bosnia, Kambodsja, Latin-Amerika, Haiti, og flere andre steder. Noen av disse intervensjonene har vært vellykkede, andre mislykkede, noen til og med katastrofale.

Det er ikke poenget akkurat nå: Det viktige her er at land som Kina, Russland og skiftende sikkerhetsrådsland fra den tredje verden har vært villige til å stemme for slik innblanding, om enn i mange tilfeller kun etter lange tautrekkinger. Dette har langt i fra gitt noen perfekt verden, men det har ført til at de vestlige landene har vært i stand til å trekke den globale konsensus et stykke i den retning mange i Vest har ønsket, på tross av åpenbare forskjeller f.eks. i synet på individuelle vs. kollektive rettigheter. En rekke konservative folkeretts­tenkere, ikke minst i ikke-vestlige deler av verden, har fryktet at dette er en politisk rutsjebane, som vil gi oss en verden der stormakter lettere kan ta seg til rette med henvisning til løst definerte menneskerettsprinsipper. Motargumentet har så langt vært at denne faren er be­grenset, i og med at man stadig krevde kvalifisert flertall i FNs Sikkerhetsråd, noe som skulle sikre at mot uønsket misbruk.

I tilfellet Kosovo var det ikke mulig å få flertall for de amerikanske og britiske forslagene om å autorisere ensidig maktbruk mot Jugoslavia som ble fremmet høsten 1998. Dessverre, vil mange si. Det var imidlertid mulig å få til resolusjo­nene 1160 og 1199 (begge 1998) som slo fast at Kosovo-problemet var et inter­nasjonalt angjeldende. Resolusjonene satte fram en rekke krav til partene, her­under kravet om at løsningen måtte finnes i form av utstrakt selvstyre til kosovo­albanerne. Faktisk sto det internasjonale samfunnet, inkludert EU/NATO-landene, Kina og Russland, langt mer samlet hva angikk løsninger i Kosovo i 1998, enn hva EU- og NATO-landene seg i mellom gjorde da den jugoslaviske krisen tok til ved begynnelsen av 1990-tallet. Dette er i seg selv et ikke rent lite fremskritt. En rekke sanksjoner mot Jugoslavia ble da også vedtatt og senere opprettholdt av det samme Sikkerhetsrådet, til dels med referanse til situasjonen i Kosovo. Flere Sikkerhets­rådsvedtak i løpet av 1998 trakk opp rammene for en internasjonal forhandlings­prosess, som etterhvert ble søkt dratt i gang av Kontaktgruppen. Den utbredte fore­stillingen om at FN var fullstendig handlings­lammet i Kosovo-spørsmålet stem­mer rett og slett ikke – den forestillingen er snarere et importprodukt fra en sterkt FN-fiendtlig amerikansk debatt, som tar for gitt at det amerikansk-britiske oppleg­get ikke bare var det klokeste men også det eneste reelle alternativ. Sikkerhetsrådet som helhet var altså ikke handlingslammet, men uenig med USA og dets allierte. Likevel er det naturligvis helt riktig å slå fast at heller ikke FN klarte å hindre opp­trappingen av konflikten. Å gi motsetningene mellom Vesten og resten hele skyl­den for det, ville klart være å trekke argumentet for langt.

I oktober 1998 (da NATO-rådet vedtok å gi grønt lys for angrep på Jugoslavia) og i mars 1999 (da angrepene faktisk ble satt i gang) sto NATO-landene overfor et alvorlig dilemma: Skulle man gjøre alvor av sine trusler om maktbruk, i håp om at dette ville avverge katastrofen og styrke mulighetene for en forhandlingsløsning, eller skulle man la være, ettersom man ikke hadde det FN-mandat som både FN-pakten og NATOs grunnlov – Atlanterhavspakten – forutsetter for out of area-operasjoner?

En rekke av de beslutningstagere som var involvert har i ettertid gitt uttrykk for at dette var et dilemma, altså en situasjon der det finnes argumenter i begge retnin­ger og der alle handlinger vil ha negative (såvel som mulige positive) sider. Det står stor respekt av de som vedgår at de innså dette dilemmaet, og likevel valgte å falle ned på at det var riktig å angripe i dette spesielle tilfellet. Mer bekymret blir man over de som i den videre debatt fremstilte det som fullstendig uproblematisk at man måtte bryte mot det folkerettslige hovedprinsipp, nemlig at angrepskrig er forbudt dersom man ikke har kollektiv autorisasjon fra FN. Det man derved opp­når, er at man undergraver grunnprinsippet på en helt annen måte enn dersom man hadde erklært aksjonen som et beklagelig, men likevel nødvendig unntak, og sam­tidig slått fast at hovedprinsippet må gjelde inntil vi har funnet frem til en bedre praksis når det gjelder å utnytte de allerede eksisterende folkerettslige muligheter til humanitær inngripen mot verdens mange ’forbryterstater’.

Det ville være en stor fordel om de som etter en grundig overveielse falt ned på det standpunkt at en intervensjon som den NATO-landene nylig har gjennomført var riktig, samtidig var i stand til å innrømme det problematiske i at man derved svekket FNs autoritet i slike saker. For akkurat det er det ingen grunn til å feire. På den annen side: Selv om man er kritisk til beslutningen om først å true med og så å bruke makt uten mandat, synes det problematisk å redusere Kosovo-krisen uteluk­kende til et legalt spørsmål. Det kan ikke være så enkelt at dersom man mener at NATO-intervensjonen er ulovlig etter folkeretten, så er debatten om intervensjon over. Det jeg selv har tillatt meg å hevde, gjentatte ganger gjennom dette siste tur­bulente år, er at man bør tenke seg om to ganger før man setter den etablerte folke­rett til side til fordel for en ensidig vestlig intervensjon i sammensatte konflikter på Balkan, og desto mer hvis det er en reell fare for at ens egen velmente inngripen faktisk vil forverre situasjonen ytterligere. Man bør også tillate seg å ofre en tanke på hva slags system som eventuelt skal settes i steden, dersom de nye prinsipper skal opphøyes til allmenngyldige. Mange viker tilbake for slike avveininger under en opphetet krisesituasjon – men det er kanskje da det er aller viktigst å foreta dem. Folkeretten alene kan ikke avgjøre alle spørsmål. Men når vi forholder oss til så alvorlige spørsmål som det å gå til krig mot en annen stat, så plikter vi uansett å tenke igjennom langtidskonsekvensene av våre handlinger, såvel som konsekven­sene av ikke å handle eller av å handle på en annen måte. Dette vil aldri være lett, og vi vil aldri ha full oversikt over konsekvenser og handlingsalternativer. Vi bør likevel alle forsøke å bidra med noe mer enn en bejubling av vårt eget, eventuelt krystallklare valg, fattet i den ene eller andre retning.

Operasjonene mot Irak – ytterligere relativisering av normen?

Spenningen mellom den rådende folkerett og nyintervensjonalistismen finner vi igjen i en annen internasjonal krisesituasjon. To måneder etter at NATO-rådet hadde vedtatt sin act order for Kosovo, ble problemstillingene rundt mandat og intervensjon akutt aktualisert i et annet krigsteater. Den 16. desember 1998 iverk­satte USA og Storbritannia omfattende angrep med kryssermisiler og bombefly mot Irak, etter at FNs våpeninnspektør-team hadde måttet trekke seg ut av landet. Angrepene ble satt i gang midt under det møtet i FNs sikkerhetsråd som skulle dis­kutere forholdet mellom FN og Irak etter at våpeninspektørene hadde valgt å trekke seg ut. Det at man angrep på egen hånd, mens Rådet satt i møte, men sam­tidig med en løs referanse til at dette skjedde ’på vegne av FN’, provoserte de an­dre faste medlemmene i Sikkerhetsrådet. Denne gangen sluttet også Frankrike seg til kritikerne, og tok klar avstand fra aksjonen. Etter fire dagers omfattende og systematisk bombing av irakiske mål ble angrepene trappet ned til et slags spare­bluss, men gjennom hele 1999 gjennomførte USA og Storbritannia angrep på regulær basis. I tillegg til debatten rundt effekten av sanksjonene mot Irak, som Sikkerhetsrådet vedtok i forbindelse med Gulf-krigen i 1991, har Irak blitt en alvorlig verkebyll for FN.

Bortsett fra i kurderspørsmålet, står ikke menneskerettighetene så sentralt blant USA og Storbritannias argumentasjon for sine angrep på Irak som i tilfellet Kosovo. Det er allikevel ikke noen særlig tvil om de ekstremt dårlige kår menneskerettigheten har i dagens Irak. I Irak var det mer ”realpolitiske” (og be­timelige!) bekymringer omkring Saddam Husseins adgang til å produsere masse­ødeleggelses­våpen. Likevel hører en referanse til Irak hjemme her, fordi Irak-krisen aktualiserer mange de av de samme spørsmål om maktbruk uten Sikkerhets­rådets godkjennelse som Kosovokrigen gjorde. Mens man i Kosovo påberopte seg et «nesten-mandat» (i SR Res 1160 og 1199), var argumentasjonen i tilfellet Irak at man hadde et mandat, som riktignok var gammelt, men som likevel sto ved lag og kunne brukes.

Hele Sikkerhetsrådet var enige om at det gjaldt å presse Saddam til å gi etter. Det var ingen uenighet om målet i denne saken. Det var derimot betydelig uenighet om midlene. Tre av Sikkerhetsrådets faste medlemmer – Frankrike, Russland og Kina – var i mot maktbruk, noe de gjorde klart i diskusjonene om bruk av makt mot Irak allerede da de kom opp våren 1998. Det betyr normalt at man ikke har noe vedtak, fordi alle disse har vetorett i Sikkerhetsrådet som er FNs høyeste organ. USA og Storbritannia påberopte seg imidlertid at disse allerede hadde god­kjent slik maktbruk mot Irak. De viste til at man i 1990 og 1991 hadde vært med og vedtatt en rekke resolusjoner (SR res. Res. 660, fra 2. august 1990 om at Irak snarest må forlate Kuwait, Res. 678 fra 29. november 1990 om at ’alle stater som samarbeider med Kuwait kan bruke alle nødvendige midler’ for å få til dette, samt resolusjonene 678, 707 og 715 fra 1991 (etter Gulfkrigen) som stiller krav om ødeleggelse av masseødeleggelsesvåpen). USA mente altså at disse resolusjonene kunne brukes i 1998, uten noe nytt vedtak i Sikkerhetsrådet. Resolusjon 678 fra november 1990 sier nemlig at medlemsstatene i FN kan bruke makt til å gjennom­føre resolusjon 660 og alle senere resolusjoner. Mellom de to hadde nemlig en rekke andre sikkerhetsresolusjoner blitt vedtatt –nærmere bestemt nr. 661, 662, 664, 665, 666, 670, 674 og 667, alle fra 1990. Mange mente at alle senere resolu­sjoner viste til disse mellomliggende resolusjonene, mens USA, Storbritannia og flere andre vestlige land altså mente at den gjaldt ubegrenset. Dette er en svært vidtgående tolkning, som det var uenighet om også i Vesten. Norges regjering sluttet seg for øvrig til denne siste tolkningen, mens Sverige, som på dette tids­punkt var medlem av Sikkerhetsrådet, markerte seg uenig.

Et beslektet spørsmål har dreid seg om resolusjonenes virkeområde: Det er bare resolusjon 678 som autoriserer alle nødvendige midler (altså maktbruk) og her går det klart frem at dette har å gjøre med det brudd på internasjonal rett som Irak har begått ved å annektere Kuwait. Det er mildt sagt originalt å tolke dette som en generalfullmakt til å bombe Irak av andre grunner. Riktignok viser resolusjon 687 – vedtatt etter Gulfkrigen – til at resolusjon 678 står ved lag, men innholdet i 678 endres jo ikke egentlig av det.

Uansett hva man mener om de politisk-juridiske vurderingene som ble gjort i denne saken, så skaper de et relativt alvorlig problem. Tre faste medlemmer: Frankrike, Russland og Kina uttrykte i temmelig klare ordelag sin misnøye mot det de så på som et misbruk av deres tilslutning til 7-8 år gamle resolusjoner. De hadde ikke ment, hevdet de, å autorisere enhver form for maktbruk mot Irak i fremtiden og derved i praksis la Sikkerhetsrådet abdisere fra denne saken. Når enkelte med­lemsland likevel velger å legge disse vedtakene til grunn, må det sies å relativisere nettopp den normen om oppslutning i Sikkerhetsrådet som utgjør selve sperren mot vilkårlig og urettmessig bruk av makt i offensiv øyemed. Det vi da blir stående igjen med, er våre egne vurderinger av rettmessigheten i den enkelte operasjon. En slik utvikling vil i ytterste konsekvens kunne redusere viljen til å fatte ’robuste’ vedtak i Sikkerhetsrådet (fordi de ikke-vestlige landene vil frykte at vedtakene blir misbrukt), mens dette igjen vil kunne øke viljen i vest til å gi seg selv rett til å bruke makt, uavhengig av FN.

Konklusjon: Har FN blitt svekket?

Den ikke-autoriserte NATO-operasjonen mot Jugoslavia våren 1999 har av enkelte blitt tolket som kun et nytt skritt innenfor den rådende trend, altså til stadig mer vekt på menneskerettigheter og mindre på statssuvernitet innen rammen av Sikkerhetsrådets kompetanseområde. Jeg er skeptisk til denne tolkningen, selv om det er for tidlig å gjøre opp status over langtidsvirkningene for det internasjonale rettssystemet. Det er stor forskjell på å handle utenfor folkeretten versus å forsøke å påvirke tolkningen på innsiden. Og hva verre er, mye kan tyde på at de vestlige stormakters svært liberale tolkninger av tidligere FN-resolusjoner det siste årene (ikke minst i forbindelse med Irak og Kosovo) faktisk har ført til en tilstramning hos Sikkerhetsrådets øvrige medlemmer. Dette kan føre til at FNs evne til å gripe inn i alvorlige konflikter i andre deler av verden har blitt svekket, og at det norma­tive vern mot intervensjoner har blitt utvannet. Dette er mulige eksterne sidevirk­ninger vi ikke har lov til å se bort fra når vi selv står i spissen for å bryte normer vi vanligvis har ønsket å styrke.

På den annen side vil et folkerettslig status quo, som ikke har oppslutning hos verdenssamfunnets vestlige opinionsledere, heller ikke overleve særlig lenge. Krisene rundt Kosovo, Irak og Øst-Timor har alle illustrert de innebygde mot­setninger og dilemmaer vi lever med på dette feltet. Det er maktpåliggende nå å søke å bidra til at den videre utviklingen ikke bare blir en utvikling av praksis, men også av prinsipper, og at den skjer i samarbeid, ikke konfrontasjon, med den ikke-vestlige verden.

FN og Folkeretten har bidratt mye til å regulere forholdet mellom stater. En av mange konsekvenser synes å være at vi i de siste tiårene har vært vitne til en markant nedgang i ’tradisjonelle’ kriger, altså kriger mellom to eller flere land. FN har hatt større problemer med å tilpasse seg 1990-tallets nye konfliktbilde, der borgerkrig og statssammenbrudd har dominert. Uansett hva vi ellers mener, burde vi være enige om at en av FN-systemets største utfordringer i vår tid derfor blir å tilpasse seg best mulig til disse nye humanitære utfordringene uten at man samtidig kaster barnet, mellomstatlig fred og stabilitet, ut med badevannet.

 

Litteratur:

Daalder, Ivo H. and Michale E. O’Hanlon (1999): ‘Unlearning the Lessons of Kosovo’ in Foreign Policy, Fall 1999.

De Coning, Cedric (1999): African Perspectives on Intervention: The Rising Tide of Neo-Interventionism’ in McDermott (ed): Sovereign Intervention, PRIO Report 2/1999.

Eide, Espen Barth (1999a): ‘Intervening without the UN: A Rejoinder’ i Security Dialogue Vol. 30 no. 1.

Eide, Espen Barth (1999b): ‘Regionalising Intervention – The Case of Europe in the Balkans’ in McDermott (ed): Sovereign Intervention, PRIO Report 2/1999.

Eide, Espen Barth (1999c): ’Fra Dayton til Rambouillet’ i Mennesker og Rettigheter 3/1999 (Spesialnr. om Kosovo)

Eide, Espen Barth og Ole Wæver (1999d): ‘Krigen ingen vandt’ i Weekendavisen, 16-22. juli 1999.

Glennon, Michael J. (1999): ’The New Interventionism: The Search for a Just International Law’ in Foreign Affairs May-June 1999.

Herald Tribune, 10 October 1998: Politics Stalls Momentum for Attack’.

Mandelbaum, Michael (1999): ‘A Perfect Failure: NATO’s War Against Yugoslavia in Foreign Affairs September/October 1999.

Mayall, James (1999): Humanitarian Intervention and International Order. Paper til årskonferansen i Norsk Forening for Utviklingsforskning.

Møller, Bjørn (1999): ‘The Slippery Slope of Authority Eroded: A Rejoinder’ i Security Dialogue Vol. 30 no. 1.

NUPI-medarbeidere (1999): ‘Kosovo’ i Hvor Hender Det nr. 28 (98/99)

Österdahl, Inger (1998): Threat to the Peace: The Interpretation by the Security Council of Article 39 of the UN Charter. Uppsala, Iustus Förlag.

Roberts, Adam (1999): ‘NATOs ‘Humanitarian War’ over Kosovo in Survival Vol 41 No.2, Autumn 1999.

Semb, Anne Julie (1999): The New Practice of UN-authorised Interventions: A Slippery Slope of Forcible Inter­ference? (Unpublished Manuscript, Dept of Political Science, University of Oslo)

Stoltenberg, Thorvald (1999): ’Jeg tror ikke lenger på humanitær intervensjon (intervju) iMennesker og Rettigheter 3/1999 (Spesialnr. om Kosovo).

The Guardian, 10 October 1998. ‘NATO readies air strikes as unity falters’.

White, Nigel D. (1999): ‘The Legality of the Threat of Force Against Irak’ i Security Dialogue Vol. 30 no. 1.

English Summary

«Intervention and the Question of Mandate and Authority – Are we living in the Age of Neo-Interventionism?»

In this article researcher Espen Barth Eide discuss the normative aspects of the new types of interventions after the fall of the Iron Wall, with special emphasis on the question of humanitarian intervention. Using the US/NATO operations in Kosovo and Iraq as examples Barth Eide describes a development in international politics and law relativising the principle of sovereignty and non-intervention. In some ex­treme situations there is good reason to re-act against human sufferings and systematically violence against human rights, but one should consider the problems with such «humanitarian interventions», especially in lack of authorisation from UN Security Counsel. The negative outcome of such operations may well be that the UN based system of international order and stability fade.