Intervensjon og kommunikasjon: Om forholdet mellom politisk og militært nivå

* Foredrag ved Feltprestkorpsets militæretiske fagseminar Humanitær intervensjon, Oslo 15 september 1999

Innledning

På flygeskolen øvde vi ofte på nødlandinger. På begynnelsen var disse ganske ”hårete”; flymaskinen rakk såvidt rullebanen og understellet humpet og deiset bortetter, men maskinen kom alltid til ro etter vellykket nødlanding. I slike stunder pleide instruktøren å snurre litt på barten og utbryte: ”Well – you can´t argue with success”. Med andre ord: Når enden er god er allting godt.

Tilsynelatende ser Kosovo-krigen foreløpig ut til å ha endt, i hvert fall delvis, i overensstemmelse med NATOs hensikt – som en vellykket nødlanding. Her an­føres imidlertid noen innvendinger til hvordan resultatet er fremkommet. Dette er med andre ord et forsøk på å ”argue with success”, og som overskriften antyder skal vi fokusere på kommunikasjon mellom politisk og militært nivå i en slags samtidskommentar. Kosovo-krisen åpenbarte tydelig behovet en bedring i ord­skiftet om krigføring i forbindelse med intervensjon.

Først skal vi belyse kommunikasjonen og betrakte svakheter ut fra to kriterier: Vi begynner med å se kort på termer som anvendes, for så å ta dialogen nærmere i øyesyn. Det kan argumenteres for at brister i kommunikasjonen etter den kalde krigen har ført til kompetansesløvhet og fremmedgjøring i forholdet til militær­makt. Politikere mangler innsikt i militærmaktens muligheter og begrensninger, mens offiserer mangler innsikt i militærmaktens politiske egenskaper.

Deretter skal vi belyse en kombinasjon av tendenser ved intervensjonen i dagens sikkerhetspolitikk: Vestlige land ser ut til å ha intensivert opsjonene for militær adferd på strategisk nivå, samtidig som de ser ut til å være i ferd med å bygge ned eksisterende krigsforebyggende politiske mekanismer. Avslutningsvis sammenholdes de to delene.

Kommunikasjonen

Det sikkerhetspolitiske ordskiftet mellom politikere og militære tyder på at kommunikasjonen er havnet i en ond sirkel etter den kalde krigen. Fraværet av dialog og debatt ha medført visse mangler i omgangen med relevante termer, noe som igjen har svekket dialogen. Først skal vi rette oppmerksomheten mot et utvalg termer slik de er anvendt i kommunikasjonen den siste tiden. Deretter skal vi gjøre et forsøk på en diagnose av dialogen.

Terminologiske symptomer

Termene utgjør grunnstammen i kommunikasjonen. Hvor god kommunikasjonen blir avhenger i første omgang av hvorledes vi navngir objekter og fenomener. Kvaliteten på termene er derfor en nyttig indikator på kvaliteten i samkvemmet mellom politisk og militært nivå. I det følgende gjøres et forsøk på å avdekke terminologiske symptomer på mangler i kommunikasjonen.

Lånte begreper og ufarliggjøring – Fredsoperasjoner

Først skal vi vie termen fredsoperasjoner oppmerksomhet. Det kan synes som om norske myndigheter nå legger mindre vekt på at termen har sitt utspring i FN. Norske definisjoner av fredsoperasjoner tar nå utgangspunkt i NATOs dokumenta­sjon der de før hadde rot i FN-dokumenter.

I Stortingsmelding nr. 14 (1992-93) Beredskap for fred – Om Norges framti­dige militære FN-engasjement og FNs rolle som konfliktløser, henviste daværende regjering i alle anliggender til FNs dokumenter og historie i sin klargjøring av termen. Fremfor alt til generalsekretærens redegjørelse for fredsoperasjoner i dokumentet An Agenda for Peace fra juni 1992. Ved utgangen av tiåret øynes en markant endring i det terminologiske forholdet til fredsoperasjoner. Etter Kosovo-krigen, i vårens Stortingsmelding nr. 38 (1998-99) Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner, henvises det i stedet til NATO dokumen­tasjon: ”Definisjonene som benyttes er de som brukes i NATO”.1St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 12.

Den mest brukte betegnelsen på Vestens militære maktbruk det siste tiåret har vært nettopp termen fredsoperasjoner. Alle parter i alle kriger har alltid hatt en til­bøyelighet til å kalle sine aksjoner for fredsrettet. Det faktum at termen henspiller på idealistiske hensikter og ikke på maktanvendelsens karakter kan være vil­ledende. Det er viktig for beslutningstakerne å ikke la fredsoperasjoner som beteg­nelse på krigshandlingen fungere som et marsipanlokk på en landmine. Beslutningstagere bør ha in mente at bruk av militærmakt har skiftet navn fra krig til fredsoperasjon, og at krig under den kalde krigen var forbundet med defensive strategiske operasjoner, mens fredsoperasjoner i det nye konseptet kan innebære at en offensiv militærstrategi tas i bruk,2Se modellen nedenfor.

”Dilemma-lederskapet”

Norske myndigheter har til dels vært lite presise om grunnlaget for å ta del i NATO-operasjonen mot Jugoslavia. I mangel av tradisjonelle kriterier for bruk av militærmakt, som for eksempel mandat fra FNs sikkerhetsråd og selvforsvar, har språkbruken om grunnlaget for Kosovo-krigen vært preget av termen dilemma. Dette handler blant annet om utvist lederskap.3Termen gjorde seg først og fremst gjeldende i den muntlige kommunikasjon.

Det er naturligvis intet merkelig i at den politiske ledelsen finner beslutningen om å delta i krigsoperasjoner vanskelig, men stadige henvisninger til dilemmaet er trolig ikke det beste utgangspunkt for å iverksette og lede en militæroperasjon. ”Dilemma-lederskapet” er trolig en indikasjon på behovet for tydeligere kriterier for bruk av militærmakt. Under Kosovo-krigen var gamle kriterier som forsvar av eget territorium og FN-mandat ikke anvendelige. Trolig trenger vi en rettferdig krig tradisjon mer enn noen gang, selv om det vil bli problematisk å finne hvilke kriterier som skal legges til grunn når militærmakt brukes i fremtiden, spesielt hvis et FN-mandat ikke skal være ett av dem. Beslutningstakerne har åpenbart behov for kriterier for å avgjøre når bruk av militærmakt er rett adferd.

Ved, terminologisk sett, å formidle usikkerhet i grunnlaget for bruk av mili­tærmakt risikerer lederskapet å bringe tvilen og smerten i sin egen beslutning med seg ut i utførelsen. I en effektiv organisasjon bør denne ”organisatoriske smerten” absorberes på et så høyt nivå som mulig. Eksistensen av så tydelige kriterier som mulig, vil gi ledelsen et nyttig verktøy. Det vil kunne hindre at soldaten på det lavere utførende nivå i kommandokjeden blir stående med unødvendige dilemmaer og vanskelige valg i en presset situasjon. I tillegg vil det gi soldaten bedre forutsig­barhet med hensyn til når vedkommende kan bli beordret til strid.

Begrepspedanteri – Krig

På minst ett punkt i kommunikasjonen om militær intervensjon har regjeringen til­strebet stor presisjon – etter manges oppfatning over måte. Det gjelder i diskusjo­nen om hvorvidt termen krig var relevant i forbindelse med NATOs intervensjon i Jugoslavia. Regjeringen tok i stedet i bruk betegnelsen begrenset militær aksjon.4UD informasjon nr. 14, 22. april 1999, Statsminister Kjell Magne Bondevik i Stortingets debatt 25.03.1999 vedrørende statsministerens redegjørelse i Stortinget 18.03.1999 i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23.-25. april 1999.

Denne diskusjonen vant såvidt stort moment at regjeringen til tider syntes mer opptatt av definisjonsstriden enn den militære strid. Som øverste politiske leder for det norske forsvaret inntok statsminister Kjell Magne Bondevik terminologisk sett en pedantisk holdning til beskrivelsen av anvendt militærmakt: ”Jeg vil reservere meg mot å si at Norge nå er i krig. Vi har ikke erklært krig mot Jugoslavia, men deltar i en militær operasjon i NATO-regi. Dette er ikke et frontalangrep mot Jugoslavia, men bombetokt mot bestemte militære mål”.5Aftenposten, 25. mars 1999: 6.

Naturligvis var det viktig at den politiske ledelse slo fast at hele nasjonen ikke var satt på krigsfot, og at beredskapssystemet ikke var iverksatt. Det er regjeringen som har det øverste utøvende ansvar både for militære og sivile forberedelse i fredstid og for ledelsen av totalforsvaret i krig. Det er imidlertid mulig å forestille seg at det å konsentrere oppmerksomheten mot en sak som definisjonsspørsmålet, ved å insistere på at NATOs intervensjon i Jugoslavia ikke var en krig, kan ha util­siktede konsekvenser. Hva om soldaten som befinner seg i strid får inntrykk av at beslutningstakerne ikke vil vedkjenne seg de krigshandlinger vedkommende er satt til å utføre? Og hva med soldatens stilling i forhold til krigens rett når de beord­rende myndigheter ikke vedkjenner seg at de fører krig?

Pedanteri i en slik diskusjon kan gi inntrykk av at beslutningstakerne er mer opptatt av definere seg bort fra problemene i stedet for å lede krigshandlingene. Historiebøkene vil utvilsomt benytte termen krig på konflikten mellom Jugoslavia og NATO i forbindelse med Kosovo-intervensjonen. Militærteoretisk sett vil Allied Force mest sannsynlig bli betegnet som en begrenset krig.

Nye begreper – Eksplisitt mandat

Regjeringen introduserte et nytt begrep da den formulerte grunnlaget for å gripe inn i Kosovo-krigen. For første gang fikk vi høre om et eksplisitt mandat. For den politiske ledelse var det et vesentlig poeng at den sammen med NATO har handlet på vegne av FN, og at intervensjonen var legitim til tross for at Sikkerhets­rådet ikke gav mandat til kapittel VII-tiltak.6Kgl. res. av 9. oktober 1998, Fullmakt vedrørende eventuelle militære NATO-operasjoner i tilknytning til situasjonen i Kosovo. Termen eksplisitt mandat ble tatt i bruk for å kunne forklare, eller kanskje bortforklare: Alliansen hadde likevel underforstått et implisitt mandat fra FN.7Utenriksminister Knut Vollebæk, Innledning ved Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, 18. mars 1999; Politisk rådgiver Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16. desember 1998. Den norske beslutningen hvilte på en hel­hetsvurdering basert på signaler fra FN kombinert med den akutte humanitære nød.8Statsminister Kjell Magne Bondevik, Redegjørelse i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23. – 25. april 1999, Stortinget 18. mars 1999. Sikkerhetsrådets resolusjon 1199, som henviste til at det forelå en trussel mot freden, var ett av disse signalene.

Her kommer ulikheten i kommunikasjonskulturene på politisk og militært nivå tydelig til uttrykk. Politikerne handler av og til så hurtig at begrunnelsen må for­muleres på sparket eller i ettertid. For meg som offiser var det uvant å observere retorikken for bruk av militærmakt i den politiske enden av kommandokjeden. Flere hevdet at NATO hadde så godt som et mandat, eller at alliansen var så nær et mandat den kunne være uten å ha det.9Blant andre Erik Solheim. For soldaten utgjør den politiske argumen­tasjonendet grunnlaget som han eller huni ytterste konsekvens er satt til å ta liv på. Noen vil kanskje finne det problematisk å skulle ty til våpen på basis av et kom­promiss der konklusjonen ser ut til å være at det nesten er legalt?

Upresise termer på presise våpen

En politiker må være bevisst hvem som tiltales og en offiser må være bevisst at en politiker må kunne kommunisere med andre enn fagmilitære. Likevel har mang­lende presisjon i valg av terminologi i kommunikasjon om militærmakt, utover det som kan forklares ved å peke på forskjeller i kommunikasjonskulturene mellom politiske og militære aktører, vist at politiske beslutningstakere er uvant med å håndtere slike saker.

Manglende fortrolighet kommer til syne gjennom unøyaktig bruk av termer. Et eksempel på slike har latt seg høre fra den politiske ledelse som har anvendt ter­men luftvåpenet i tilknytning til Kosovo-krigen.10F.eks. Utenriksminister Knut Vollebæk under Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, Hva har vi lært?, 17. august 1999. For ”mannen i gaten” kan ter­men fungere, men i en militær organisasjon vil den ikke være presis nok – den eksisterer ikke. Den vil ikke kunne fortelle en offiser om termen betegner en orga­nisasjon, et militærteoretisk fenomen eller et teknologisk objekt; for å beskrive organisasjonen anvender vi i dag Luftforsvaret, på det militærteoretiske fenomenet vil vi bruke luftmakt, og hva angår det teknologiske objektet brukes gjerne luft­stridsmiddel.

Forsvaret har gjort mye for å standardisere terminologi, nettopp for å unngå misforståelser og sikre høy kvalitet på kommunikasjonen. Disse begrepene er godt innarbeidet, og finnes i Forsvarets doktriner. Gjensidig innsikt i hverandres termi­nologi og kommunikasjonskulturer er viktig for at kommunikasjonen mellom poli­tisk og militært nivå skal bli så presis, troverdig og effektiv som mulig.

Diagnose av dialogen

Dialogen er bygget opp av termene. Nå følger et forsøk på en diagnose av dialogen etter den kalde krigen. Vi vil finne at den sikkerhetspolitiske kommunikasjonen tidsmessig preges av at lite tid er benyttet til slik dialog; aktørmessig av ko­ordineringsvansker mellom deltagerne i dialogen og innholdsmessig av en foreldet oppfatning av kompetanseområde i dialogen.

Når kommunisere? – Fravær av sikkerhetspolitisk debatt

Norsk sikkerhetspolitikk har det siste tiåret gjennomgått en omfattende omforming hva angår forholdet til humanitær intervensjon, uten at det har vakt politisk debatt. Et riss av den sikkerhetspolitiske utvikling kan tjene til å illustrere hvor merkelig denne stillheten er. Det er grunn til å peke på fire trinn i utviklingen av vestlig sik­kerhet som også Norge har gitt sin tilslutning til – uten at det har fått vesentlige følger for Forsvarets struktur.

Det første trinnet kom i og med NATOs strategiske konsept fra 1991. Da intro­duserte alliansen en ny styrkestruktur bygget opp av reaksjonsstyrker som på kort varsel kunne rykke ut til kampområdet med stor slagkraft. Det andre trinnet kom med stadfestingen av at fredsopprettende FN-operasjoner var en opsjon også for Forsvaret. Foranledningen til dette var kort fortalt den forverrede situasjonen på Balkan ved inngangen til 1990-tallet og dokumentet fra FNs generalsekretær, Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace. Det tredje trinnet kom med aksepten for ikke-artikkel 5-operasjoner med FN-mandat. Politisk sett ble grunnlaget for dette lagt på NATOs utenriksministermøte i Oslo 4. juni 1992. Der ble FN utpekt til mandatgiver. Norges sikkerhetspolitiske utvikling gjorde et fjerde trinn da Regjeringen gav sin tilslutning til intervensjonen i Jugoslavia høsten 1998. Mars 1999 ble norsk deltagelse i NATOs ikke-artikkel 5-operasjoner uten mandat fra Sikkerhetsrådet ikke bare en opsjon, men faktisk realisert.

Før Kosovo-krigen var sikkerhetspolitikk intet yndet tema blant våre politi­kere. Grunnet sikkerhetspolitikkens uhåndgripelighet og lave status etter at den kalde krigens determinanter forsvant, har vi ikke hatt noen markert politisk oppo­sisjon på dette feltet. I denne perioden har regjeringene sluppet å gå i dialog for å begrunne sine standpunkter og gjennomføre sine beslutninger. Sikkerhets­politikken har beveget seg nesten ubemerket fra den kalde krigens forhold, der NATO bare skulle forsvare eget territorium og FN bare drev fredsbevarende opera­sjoner, til ikke-artikkel 5-operasjoner uten mandat fra FN. Soldaten har gått fra å være en avskrekker under den kalde krigen til å være stridsmann i den nye tids fredsoperasjoner.

Under Kosovo-krisen gav politikerne, naturlig nok, streng beskjed om at dette ikke var ”seminarenes tid”.11F. eks. Jan Petersen, Nyhetsbrev fra lederen, Høyres nyhetsbrev nr. 4, 12. april 1999. Men heller ikke etter Kosovo-krigen ser det ut til å være mulig å problematisere norsk sikkerhetspolitikk. De politiske partier ser ut til å ha blitt ”brødre i synden”; nå synes de fleste opptatt av at beslutningsprosessen og intervensjonen var uklanderlig og ikke noe å diskutere.12Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, Hva har vi lært?, 17. august 1999. Stillhet om et så viktig tema er ikke bare demokratisk usunt, men det kan også svekke kvaliteten i proses­sen fram mot å finne Forsvarets fremtidige oppgaver og struktur.

Hvem kommuniserer? – Tohodet troll

For en kaptein i Forsvaret kan strukturen i den militærpolitiske ledelse stundom fortone seg uklar. Det skyldes trolig at den militære dialogen vanligvis finner sted innenfor rammen av uvanlig klare kommandolinjer og ansvarsforhold. Men nå og da skyldes det nok like mye at sikkerhetspolitikken oppfører seg som et troll med flere hoder. Vi skal her se kort på et eksempel på noe som fortoner seg som ko­ordineringsvansker mellom Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet.

I kjølvannet av Kongelig resolusjon 9. oktober 1998 gav Forsvars­departementet og Utenriksdepartementet uttrykk for en noe divergerende tolkning av grunnlaget for å gå til humanitær intervensjon i Jugoslavia. Resolusjonen sier følgende om grunnlaget: ”Sikkerhetsrådet har i resolusjon 1199 bekreftet at situa­sjonen i Kosovo utgjør en trussel mot freden og sikkerheten i området, og Rådet har videre handlet iht FN-paktens kapittel VII. Med utgangspunkt i denne resolu­sjonen, ovennevnte rapport fra Generalsekretæren, den akutte humanitære situa­sjonen, og uttalelsen fra Sikkerhetsrådets president, er en på norsk side av den opp­fatning at den nødvendige legitimering av maktbruk foreligger.”13Kgl. res. av 9. oktober 1998, Fullmakt vedrørende eventuelle militære NATO-operasjoner i tilknytning til situasjonen i Kosovo. Hensikten er ikke å gå inn i en diskusjon om selve grunnlaget, men å forsøke å skildre antydnin­ger til dissonans.

Utenriksdepartementet har med mindre variasjoner holdt seg til resolusjonens ordlyd; summen av signalene fra FN og den humanitære situasjonen var tilstrekke­lig til å gi det norske bidraget til Allied Force folkerettslig legitimitet.14Utenriksminister Knut Vollebæk, Innledning ved Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, 18. mars 1999. Forsvars­departementet lanserte senhøstes 1998 en egen presisering av resolusjonen i form av en doktrine i fire punkter. Den fremstår i høyere grad som en uavhengig begrunnelse for at Nato skulle kunne intervenere på humanitært grunnlag: ”For det første må en akutt humanitær katastrofe være umiddelbart forestående. For det andre må regjeringen i landet der katastrofen er under oppseiling, ha demonstrert en fullstendig manglende vilje og/eller evne til å forhindre denne. For det tredje må alle andre tilnærminger for å avverge katastrofen – innbefattet politiske, økono­miske og diplomatiske sådanne – ha vært forsøkt uten hell. Det fjerde og kanskje viktigste kriteriet er at selve intervensjonen må være begrenset både i omfang og varighet til det som er nødvendig for å avverge den humanitære katastrofen.”15Politisk rådgiver i Forsvarsdepartementet, Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16. desember 1998.

”Firepunktsdoktrinen” fremkom i en debattsituasjon, og var trolig , fra Forsvarsdepartementet side, kun ment som en utdyping av Kongelig resolusjon av 9. oktober 1998. Men formuleringen av en doktrine, med en tekst som ikke be­tonte krav til FN-mandat, tydet på at humanitære forhold i større grad ble sett som en selvstendig foranledning til å intervenere. Med hensyn til frikobling fra FN i mandatspørsmålet later Forsvarsdepartementet således til å ha gått noe lenger enn den kongelige resolusjon, og det myndighetene for øvrig til da hadde gjort. Doktri­nen ble imidlertid ikke tatt i bruk av Utenriksdepartementet og gjenfinnes heller ikke i senere offisielle uttalelser.

Regjeringen ble værende ved at beslutningen om det norske bidraget til Allied Force hvilte på en helhetsvurdering der vesentlig vekt ble tillagt signaler fra FN, til tross for at det ikke forelå mandat til fredsopprettende operasjoner. Statsminister Kjell Magne Bondevik bekreftet dette synet i sin redegjørelse til Stortinget like før luftoperasjonene ble iverksatt:

”Med utgangspunkt i resolusjon 1199, Generalsekretærens rapport av 6. okto­ber i fjor om den manglende etterlevelsen av resolusjonen, og uttalelsen fra Sikkerhetsrådets president samme dag, kom vi etter en helhetsvurdering, med for­ankring i folkeretten, til at den nødvendige legitimering av maktbruk forelå.”16Statsminister Kjell Magne Bondeviks redegjørelse for Stortinget i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23. – 25. april 1999, 18. mars 1999.

Til tross for at regjeringen ikke kunne henvise til et mandat fra Sikkerhetsrådet vedholdt den at beslutningen likevel hadde rot i FN. Divergensen mellom departe­mentene kan tyde på at de gikk i dialog utad uten å være samstemt med hverandre.

Hva kommuniseres? – Forsvaret teknologifiksert

Forsvaret har også hemmet den sikkerhetspolitiske kommunikasjon. Ikke bare ved å forholde seg taus til utviklingen etter den kalde krigen, i en tid da politikerne strevde med å finne nye avgjørende faktorer å forholde seg til.

I denne sammenheng skal vi imidlertid vektlegge en annen av Forsvarets for­sømmelser i kommunikasjonen. Norges militærvesen har gjennom den kalde krigen overfokusert på teknologi og våpensystemer. Det er i seg selv ingen for­sømmelse, men fokuseringen i gikk i stor grad utover den akademiske tenkningen om militærmakt som et politisk instrument. Dette skyldes delvis at perioden ikke fordret teoretisk nytenking. Mangelen på vidsyn har fortsatt gjennom store deler av 1990-tallet.

En følge av dette har vært at det er oppstått kunstig skarpe skiller i sikkerhets­politikken. Det vil si at politisk nivå holdes adskilt fra strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Enkelte skoler i Forsvaret er nøye med at elevene ikke skal bry hodene sine med saker som ikke tilligger deres gradssjikt. Forsvaret har gjort for lite for å formidle militærmaktens fortrinn og begrensninger som politisk instru­ment. Til tross for at det foreligger adskillig teori og empiri på området har dialo­gen om disse emner lidd under konservatisme etter den kalde krigen. En tidligere forsvarssjef har hevdet at ”Forsvarets troverdighet skapes ikke i klasserom”.17Forsvarssjef Arne Solli, Forsvaret trenger nytt skytefelt, kronikk i Dagbladet 27. november 1998. Til tross for denne spissformuleringen har samme forsvarssjef iverksatt flere tiltak for å fremme akademia i landets militære organisasjon. Likevel gjenstår mye. Kanskje vil fremtidens offiserer bare unntaksvis mangle relevante universitetsgrader.

Svarene på hvordan kriger skal føres finnes imidlertid ikke bare i teknologi, men også i hvilken politisk effekt våpnene har. Det er viktig å kombinere ressurser både fra militært og politisk hold, ikke bare i krise og krig, men også i fredstid. En bedre synergieffekt kan kun oppnås gjennom bedre kommunikasjon.

Et viktig tiltak fra senere tid er utgivelsen av Forsvarets doktriner. Disse vil være et viktig tilskudd ikke bare innad i den militære organisasjon, men de vil også fungere opplysende for alle som befatter seg med anvendelse av militære styrker. Det vil kunne rydde opp i terminologi og gi innsikt i hvordan norsk militærmakt anvendes.

Intervensjonen

Vi skal så gå over til å betrakte den andre delen av overskriften, nemlig intervensjonen. For det første viser det siste tiåret at den vestlige verden er villig til å intensivere bruken av militære virkemidler i humanitære aksjoner. For det andre kan det se ut som om vi er i ferd med å bygge ned krigsforebyggende politiske mekanismer på den internasjonale arena.

Intensivering – Offensiv strategi

Kjeklingen om hvorvidt NATOs nye strategiske konsept, og dermed norsk sikker­hetspolitikk, har beholdt sine defensive kvaliteter, eller om nye offensive egen­skaper har gjort sitt inntog, har allerede vart en stund. Noen hevder at NATO fremdeles er en defensiv militær allianse, mens andre hevder at Kosovo-krigen og det nye strategiske konseptet viser at den er blitt offensiv. Når mange av debat­tantene later til å snakke forbi hverandre skyldes det først og fremst manglende militærteoretisk innsikt. Det er nemlig grunn til å hevde at begge parter har rett.

I militærteorien skiller vi mellom ulike nivåer i krigen. Det er flere måter å gjøre det på, hvorav den som fremgår av Fig. 1 er ganske vanlig. Det viktigste nivåskillet går mellom politisk og militært nivå. De militære anliggender kan igjen deles inn i underordnede nivå. Oftest ordnes de i tre, der strategisk nivå er over­ordnet operasjonelt og taktisk nivå. Uten å definere nivåene nærmere kan det være greit å ha klart for seg at nivåstrukturen skal skille krigføringens detaljer nederst i modellen fra det generelle i toppen. En slik nivåstruktur vil gjøre diskusjonen om det offensive i dagens sikkerhetspolitikk mer fruktbar.

Figur: Krigens nivåstruktur.

pacem-1-2000-klevberg-fig-1

Fig 1: Nato har med sitt nye strategiske konsept beveget opsjonen for konvensjonell offensiv adferd ett trinn oppover i krigens nivåstruktur i forhold til Den kalde krigen, samtidig som politikken er gjort uavhengig av alliansens territorium.18Nivåstrukturen kan deles inn mer nyansert, men for herværende formål anses en deling i fire tilstrekkelig.

I henhold til denne modellen vil det fremdeles være grunn til å hevde at NATOs medlemsland forfekter en defensiv politikk. Under den kalde krigen var den bygget på ideen om kollektivt forsvar og begrenset seg således, på politisk nivå, til forsvar av medlemslandenes eget territorium. Ved avslutningen av 1990-tallet søker alliansen å utvide mengden av verdier som skal forsvares til også å gjelde forsvar av individuelle rettigheter. Dermed kan vi fremdeles hevde at NATO politisk sett er en defensiv allianse.

Dersom vi flytter oss ned på de militære nivå vil vi kunne øyne en viss forskjell i NATOs nye konsept. Kosovo-krigen kan tolkes som et ferskt eksempel i så måte. For å gjennomføre humanitær intervensjon, på basis av en defensiv politikk til for­svar av menneskerettigheter, er det nødvendig å akseptere en offensiv konven­sjonell adferd på strategisk nivå. Dette er nytt i forhold til den kalde krigen da alli­ansen var strategisk defensiv, men kunne være taktisk eller operasjonelt offensiv.

Dermed er det grunnlag for å hevde at NATOs medlemsland i større utstrek­ning, eller på høyere nivå, enn under den kalde krigen har akseptert den offensive opsjon. En militær humanitær intervensjon ville ikke kunne la seg gjennomføre uten denne muligheten.

Lavere terskel for militærmakt – Nedbygging av krigsforebyggende politiske mekanismer

Den andre tendensen ved internasjonal sikkerhet etter den kalde krigen jeg vil trekke frem i denne sammenheng er nedbyggingen av krigsforebyggende politiske mekanismer. Dette er mekanismer som blant annet ble etablert etter den andre verdenskrigs forbrytelser. Terskelen for å ta i bruk militærmakt synes nå å ha blitt senket; krigens væren later til å bevege seg mindre besværlig fra mulighet til virkelighet etter at den kalde krigen er omme.

Der er ikke sikkert Kosovo-krigen bærer bud om en generell trend. Den kan ha vært et engangstilfelle særegent for den mangeårige kampen for å finne løsninger på Balkan-problematikken. I det følgende tar vi imidlertid høyde utover dette best tenkelige alternativ.

Nedgraderingen av FN – Fra mulighet til hindring

I denne sammenheng er det vanskelig å komme utenom at Allied Force fant sted uten mandat fra Sikkerhetsrådet. Mye av Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske identitet har vært knyttet til FN. En stortingsmelding fra begynnelsen av 1990-tal­let fremhever dette: ”Arbeidet med å etablere FN tok til under Den annen verdens­krig. Folkeforbundets manglende evne til å oppfylle sin tiltenkte konfliktav­vergende rolle i mellomkrigstida, og de grusomheter som utspant seg i Europa og Asia under krigen, var viktige drivkrefter i arbeidet. Målet var å etablere en organi­sasjon som kunne forhindre angrepskrig [ ].”19St. meld. nr. 14 (1992-93), Beredskap for fred – Om Norges framtidige militære FN-engasjement og FNs rolle som konfliktløser: 8.

”Den kalde krigen undergravde imidlertid forutsetningene for et effektivt FN og for bruk av tvangsmakt.”20Tamnes, Rolf, Oljealder 1965-1995, Oslo 1997: 411. Ikke desto mindre har organisasjonen vært ansett som viktig for småstaten Norge, og regjeringene har også etter den kalde krigen fremholdt at ”FN er en hjørnestein i norsk utenrikspolitikk […].”21St. meld. nr. 46 (1993-94), Bruk av norske styrker i utlandet: 3 Også FNs status som forvalter av militærmakt i fredsoperasjoner var uomtvistelig i flere år etter den kalde krigen. Ved inngangen til 1990-tallet stadfestet daværende regjering at FN-paktens kapittel VII gav mulighet til fredsopprettende tiltak med norske NATO-styrker i ikke-artikkel 5-operasjoner. Spørsmålet ble aktualisert i forbindelse med krisen i Bosnia. Den stadfestet også at mandat fra FNs sikkerhetsråd ble sett som en forutsetning: ”Hovedspørsmålet er hvilke operasjoner det er naturlig for Norge å delta i, enten innenfor en FN- eller NATO-ramme eller i regi av andre organisasjo­ner som blir gitt i oppdrag å gjennomføre et mandat fastsatt av FNs Sikkerhets­råd.”22Ibid: 3.

Ingen av Sikkerhetsrådets Kosovo-resolusjoner gav fullmakt til å iverksette militære tiltak i henhold til FN-paktens kapittel VII.23Vidar Helgesen, Kosovo og folkeretten, IFS Info 4/1999: 13, 43. I og med bidraget til NATO-operasjonen i Kosovo-krigen uten mandat fra Sikkerhetsrådet synes FN å ha blitt nedgradert i den vestlige verden. Også norske myndigheter gav uttrykk for at FNs bestemmelser ble sett som en hindring for å iverksette fredsopprettende tiltak. ”Det sentrale spørsmålet” var, i følge Forsvarsdepartementet ”om folkeretten, på tross av det klare moralske behovet for handling, setter en absolutt stopper for væpnet intervensjon med mindre FNs sikkerhetsråd finner å kunne gi et mandat for en slik handling”.24Politisk rådgiver i Forsvarsdepartementet, Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16 des 1998. Forfatterens utheving.

Noe senere valgte Regjeringen også å reformulere mandatbetingelsene i norsk sikkerhetspolitikk. Våren 1999 stadfestet den at mandat fra Sikkerhetsrådet ikke lenger er en forutsetning for å ta del i militær intervensjon. I en stortingsmelding gjorde Regjeringen rede for ”[p]rinsipper for norsk deltagelse i internasjonale ope­rasjoner”, der ett av dem var ”størst mulig grad av politisk og folkerettslig legiti­mitet”.25St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 13. Et slikt prinsipp lar seg overholde, også om man finner det nødvendig å bruke militærmakt uten FN-mandat.

FN-pakten har i løpet av det siste tiåret beveget seg fra å være en traktat som gir folkerettslig mulighet til militær intervensjon i en selvstendig stat på humani­tært grunnlag, til å være et hinder for slikt internasjonalt militært engasjement. Dette henger åpenbart sammen med at samarbeidsklimaet i Sikkerhetsrådet var bedre ved inngangen til 1990-tallet enn under Kosovo-krisen. Likevel er det grunn til å peke på at de menneskerettslige ambisjonene ser ut til å løpe i fra FNs bestemmelser. Det gjenstår å se om holdningen til FN under Kosovo-krisen blir en presedens slik blant andre den amerikanske spesialutsendingen, Richard Holbrook, hevder: ”People will continue to say that Kosovo was not a precedent for the alli­ance but everyone realises it is really true”.26Uttalelse til Janes Defence Weekly, 18 nov 1998: 24. Hvorom allting er, tendenser i inter­nasjonal sikkerhet tyder på at FN som krigsforebyggende mekanisme ikke nyter samme respekt som tidligere.

Nye kriterier og prosedyrer for militærmakt

Vi skal kort se på ytterligere to tegn som kan betraktes som nedbygging av krigs­forebyggende politiske mekanismer, nemlig nye kriterier for militær maktbruk og nye tidsbesparende prosedyrer for å engasjere styrker.

For det første er kriteriene for å engasjere NATO-styrker blitt mindre tydelige. Under den kalde krigen måtte, enkelt sagt, medlemslandenes territorium være ut­satt for angrep før NATO ville gå til strid. Selvforsvar var et enkelt og lite kontro­versielt kriterium for å gå til krig – likevel vekket det adskillig debatt og motstand. I henhold til NATOs nye strategiske konsept er kriteriene mindre klare. Det er ikke i samme grad forutsigbart når Norge skal engasjere militære styrker i stridsopera­sjoner. Men dette har ikke vakt debatt.

For det andre er prosedyrene for å ta i bruk alliansens reaksjonsstyrker en faktor som kan tolkes som senking av terskelen for militærmakt. Disse styrkene har kort reaksjonstid som et vesentlige karaktertrekk. I sin tilpasning av Forsvaret søker regjeringen å harmonisere militærorganisasjonen i forhold til disse nye omstendighetene. En av tendensene regjeringen legger vekt på i den sammenheng er ”en bevegelse i retning av mer utbredt forhåndsinstitusjonalisert, flernasjonal organisering av planleggingsmessige og operative aspektene ved internasjonale militære operasjoner.”27St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 16. Forfatterens utheving. Den korte reaksjonstiden er muliggjort ved hjelp av for­håndsplanlagte prosedyrer som er etablert for at alliansens demokratier skal kunne ta i bruk militærmakt som politisk virkemiddel på en konstitusjonelt forsvarlig måte.

Imidlertid viser det seg ofte at hastverk er lastverk. I Norge maktet alle partiene i den utvidede utenrikskomiteen i hast å samle seg til enighet om humanitær inter­vensjon under Kosovo-krisen. Det er naturligvis en voldsom styrke at et samlet politisk landskap står bak militær maktbruk. Men et viktig spørsmål er om repre­sentantene på Stortinget var innforstått med alle sider ved det de samtykket og var enige i. Det fulgte nemlig nisser med på lasset. Tidspresset i beslutningsprosessen om for første gang å delta i en NATO-operasjon uten mandat fra Sikkerhetsrådet, førte til at ingen rakk å diskutere hverken om Norge virkelig ønsket en ned­gradering av FN og dermed en lavere terskel for bruk av militærmakt, eller om Stortinget virkelig ønsket å gi NATO en strategisk offensiv opsjon.

Avslutning

Denne artikkelen har ikke tatt utgangspunkt i det best tenkelige alternativ i måten å tolke den sikkerhetspolitiske utvikling på. Det er på det rene at de sikkerhets­politiske tiltak som er iverksatt etter den kalde krigen har til målsetting å forhindre krig og sikre stabilitet. Ikke desto mindre er det viktig å være årvåken rundt bruk av militærmakt.

Vi har for det første sett at kommunikasjonen om sikkerhet later til å ha havnet i en ond sirkel der mangelfull dialog har ført til terminologisk usikkerhet, noe som igjen har forsterket manglene i dialogen. Vi opplever derfor i dag en merkbar kompetansesløvhet og fremmedgjøring i forhold til anvendelsen av militærmakt, ikke minst hva angår militærteori og militærmaktens muligheter og begrensninger.

For det andre ser Vestens politikere etter den kalde krigen ut til å lede an i to tendenser i internasjonal sikkerhet. Først bærer NATOs nye strategi bud om inten­sivering av humanitær militærmakt, eller om en vil, en tiltagende aksept for den offensive strategiske opsjon i internasjonale fredsoperasjoner. Riktignok hele tiden med sikte på en politisk defensiv målsetting basert på forsvar av menneskerettslige verdier. Dernest synes terskelen for bruk av militærmakt ut til å være senket. Et pragmatisk syn på mandatspørsmålet, uklare kriterier for intervensjon og tids­besparende prosedyrer tyder på at vi er i ferd med å bygge ned betydelige krigs­forebyggende politiske mekanismer.

Dersom vi sammenholder konklusjonen i de to delene får vi et bilde som viser at utvikling av militærmakt som et effektivt redskap for humanitær intervensjon, må ledes an av bedre kommunikasjon. Håndteringen av Kosovo-krigen viser at vi er på etterskudd. Ansvaret påhviler først og fremst Forsvarets politiske og militære ledelse. Ikke minst fordi det har vist seg at krigshandlinger i humanitær inter­vensjon er utsatt for en høy grad av politisk detaljstyring. Dersom de finner det nødvendig at militærmaktens væren, med humanitær begrunnelse, lettere skal kunne bevege seg fra mulighet til virkelighet, er det av stor betydning at dette skjer med den beste kompetanse som lar seg fremskaffe. Og den lar seg kun fremskaffe ved en utbygging av kommunikasjonskanalene og kommunikasjonsformene mel­lom politisk og militært nivå. Det er ikke noe mål å fjerne forskjellene mellom politiske og militære kommunikasjonskulturer, men kompetansen og samkvemmet bør utvikles og bevisstgjøres. Politiske myndigheter kan utvikle egen kompetanse og erkjenne at offiserer er en ressurs utover det å utøve militærmakt på sine respektive nivå, og offiserer bør komme seg ut av sin teknologifikserte dvale og bruke et språk som letter tilgangen til militære domener.

English Summary

«Intervention and Communication. On the Relationship between Political and Military Levels »

Håvard Klevberg, a military assistant for the General Inspector of the Royal Norwegian Air Force, sets out to analyse the communication and use of terms in the dialog between the political and military officials prior to, under and after the Kosovo Crisis. He concludes this part of his essay by contending that flaws in this dialog leads to a certain apathy and estrangement regarding military competence on part of the politicians and a lack of insight in the political properties belonging to military power.

Klevberg next sets out to isolate certain tendencies regarding intervention in the security politics of today. He finds that here seems to be a certain intensi­fication of the use of military force on the strategic level. Parallel to this develop­ment there is a tendency to build down the mechanisms existing to prevent war.

Together, the flaw in the dialog and the tendencies regarding intervention, lead to unpredictability and uncertainty regarding the right use of military force to solve international conflicts.

Fotnoter   [ + ]

1. St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 12.
2. Se modellen nedenfor.
3. Termen gjorde seg først og fremst gjeldende i den muntlige kommunikasjon.
4. UD informasjon nr. 14, 22. april 1999, Statsminister Kjell Magne Bondevik i Stortingets debatt 25.03.1999 vedrørende statsministerens redegjørelse i Stortinget 18.03.1999 i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23.-25. april 1999.
5. Aftenposten, 25. mars 1999: 6.
6, 13. Kgl. res. av 9. oktober 1998, Fullmakt vedrørende eventuelle militære NATO-operasjoner i tilknytning til situasjonen i Kosovo.
7. Utenriksminister Knut Vollebæk, Innledning ved Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, 18. mars 1999; Politisk rådgiver Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16. desember 1998.
8. Statsminister Kjell Magne Bondevik, Redegjørelse i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23. – 25. april 1999, Stortinget 18. mars 1999. Sikkerhetsrådets resolusjon 1199, som henviste til at det forelå en trussel mot freden, var ett av disse signalene.
9. Blant andre Erik Solheim.
10. F.eks. Utenriksminister Knut Vollebæk under Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, Hva har vi lært?, 17. august 1999.
11. F. eks. Jan Petersen, Nyhetsbrev fra lederen, Høyres nyhetsbrev nr. 4, 12. april 1999.
12. Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, Hva har vi lært?, 17. august 1999.
14. Utenriksminister Knut Vollebæk, Innledning ved Verdikommisjonens seminar om etikk i norsk utenrikspolitikk, 18. mars 1999.
15. Politisk rådgiver i Forsvarsdepartementet, Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16. desember 1998.
16. Statsminister Kjell Magne Bondeviks redegjørelse for Stortinget i tilknytning til NATOs toppmøte i Washington 23. – 25. april 1999, 18. mars 1999.
17. Forsvarssjef Arne Solli, Forsvaret trenger nytt skytefelt, kronikk i Dagbladet 27. november 1998.
18. Nivåstrukturen kan deles inn mer nyansert, men for herværende formål anses en deling i fire tilstrekkelig.
19. St. meld. nr. 14 (1992-93), Beredskap for fred – Om Norges framtidige militære FN-engasjement og FNs rolle som konfliktløser: 8.
20. Tamnes, Rolf, Oljealder 1965-1995, Oslo 1997: 411.
21. St. meld. nr. 46 (1993-94), Bruk av norske styrker i utlandet: 3
22. Ibid: 3.
23. Vidar Helgesen, Kosovo og folkeretten, IFS Info 4/1999: 13, 43.
24. Politisk rådgiver i Forsvarsdepartementet, Malin Stensønes, Maktbruk i Kosovo, kronikk i Dagbladet, 16 des 1998. Forfatterens utheving.
25. St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 13.
26. Uttalelse til Janes Defence Weekly, 18 nov 1998: 24.
27. St. meld. nr. 38 (1998-99), Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner: 16. Forfatterens utheving.