Ikke bland rollene

Perspektiver fra en humanitær organisasjon*

* Artikkelen bygger på et foredrag ved Nasjonal konferanse i militæretikk på Luftkrigsskolen 29.9. 2004.

Innledende forutsetninger

FN-visjonen

Forholdet mellom militære og humanitære aktører i humanitære kriser har vært gjenstand for betydelig refleksjon de siste 15 årene. Før 9/11 var refleksjonen i stor grad knyttet til de såkalte sammensatte, humanitære krisene.1Min artikkel «Samspill og avstand» i PACEM 2:1 (1999) s. 89 – 101 reflekterer dagens tema i den daværende konteksten. 9/11 har skapt en helt annen kontekst for denne samtalen, først og fremst fordi krigen mot terror ikke har en humanitær begrunnelse for de militære intervensjonene,2Slik intervensjonene i Somalia, Bosnia og Kosovo hadde. men en tradisjonell sikkerhetspolitisk. Det har ytterligere komplisert situasjonen at invasjonen i Irak ikke fikk et legitimt mandat i folkeretten.

Forutsetningen i denne artikkelen er at det normativt-operasjonelle grunnlaget i dagens verden for arbeidet med å beskytte og sikre menneskeverdet, er FN-pakten, Genevekonvensjonene og FNs menneskerettighetserklæring. Disse uttrykker den overordnede visjonen for det internasjonale og nasjonale samfunns rettsorden, slik det ble formulert i nazismen, jødeutryddelsen og verdenskrigens skygge. I disse holdes menneskelig utvikling og menneskerettigheter sammen med menneskelig sikkerhet. Det er derfor ikke tilfeldig at bruk av militær makt anerkjennes som legitim og FN har mandat til å både støtte og selv utplassere militære styrker. Bruk av militære styrker må derfor under gitte forutsetninger sees på som en ønsket og nødvendig del av arbeidet for menneskets verdighet.

Dette betyr imidlertid ikke at alle aktører som er med på å fremme menneskeverdet innenfor en agenda som spenner over menneskelig utvikling, menneskerettigheter og menneskelig sikkerhet er like og derfor kan gå inn og ut av hverandres roller og oppgaver. Tvertom blir det i et slikt helhetlig perspektiv helt nødvendig å fastholde ulike aktørers ulike roller og mandat. Denne artikkelen vil behandle premisser for en grenseoppgang mellom internasjonale humanitære og militære aktører når de to aktørene møtes i det samme «teater».

Menneskelig sikkerhet

Menneskets sikkerhet trues i vår tid på mange måter. Vi vet at overgrep mot kvinner og barn i hjemmene foregår i de aller fleste kulturer og representerer en vesentlig hemming av menneskelig utvikling for mange, og særlig for kvinner.

Kriminalitet i nabolag og i velorganiserte ligaer med internasjonalt nettverk, skaper store begrensinger på mange menneskers handlingsrom. De viktigste bransjene er handel med rusmidler/narkotika, våpen og mennesker (trafficking).

Den store tilgjengeligheten av våpen og kunnskap om våpenteknologi gjør at mindre konflikter blir langt mer omfattende enn tidligere og kan vedlikeholdes over lang tid. Lokale makteliter utvikler seg til krigsherrer med liten annen ideologi enn egen makt og med vilje til å bruke ethvert middel for å holde fast ved makten. Opprørsbevegelser kan være av etnisk/fascistisk merke, marxistiske eller religiøse (i alle slags varianter av religioner). Noen av dem kan i utgangspunktet ha hatt en legitim sak og motivasjon, men svært ofte degenererer de til selvgående voldsgrupperinger og krigsherrer med tette bånd til kriminelle miljøer. Terror som politisk virkemidler er ikke ny og er neppe vesentlig mer utbredt i dag enn tidligere. Men den er også i dag en vesentlig trussel mot menneskelig sikkerhet.

Autoritære regimer og krig truer fortsatt menneskelig sikkerhet. Ikke minst representerer militærmakters overgrep mot sivile og soldaters opptreden mot sivile, ekstreme belastninger for mennesker som allerede lever under sterkt press. Det er ikke uten grunn at tidligere generasjonene utviklet regler for krigføring. Når disse reglene i dag undermineres av demokratiske regimer, er det et svært alvorlig varsel om at politisk selvforherligelse er i ferd med å få overtaket igjen i disse landene.

Vår tid ser også hvordan store og små miljøutfordringer truer menneskets sikkerhet, fra flom og jordskjelv til sultkatastrofer og global oppvarming.

Denne store bredden i trusler mot menneskelig sikkerhet viser at utfordringen å beskytte mennesker mot overgrep og katastrofer er innenfor mandatet til mange aktører nasjonalt og internasjonalt. Både politiske, militære, humanitære og kommersielle aktører må på ulik vis sikre at egen virksomhet kan fremme menneskers sikkerhet.

En av disse aktørene er det militære. Men selv om de alltid representerer en overlegen fysisk makt med økonomiske og materielle ressurser i en størrelsesorden helt ukjent for alle andre aktører, må de når de går inn i en situasjon, innordne seg en helhet der andre aktører gis det rom de trenger samtidig som de militære ser sin egen begrensing. Denne artikkelen vil handle om hvordan dette etter min oppfatning bør skje.

Legitim intervensjon

En intervensjon3Se til dette ibid. Sommerfeldt s. 91 ff. fra det internasjonale samfunnet i en krisesituasjon kan omfatte humanitære, økonomiske, politiske eller militære aktører og virkemidler.4Humanitær intervensjon er som regel knyttet til naturkatastrofer og sult og skjer som regel på invitasjon fra landets regjering, men ikke alltid jf. Etiopia på 1980-tallet og dagens Zimbabwe der det er politisk vedtatt at avlingen er stor nok. Hele ambisjonen om global fattigdomsbekjempelse har vært fulgt av ulike intervensjoner i landenes økonomi fra det internasjonale samfunnet, likeledes er de mange politiske pressmidler som utøves på andre land f.eks. knyttet til menneskerettigheter, eksempler på det samme. Militær inngripen forutsetter en legitimasjon under FN-pakten (selvforsvar, folkemord og en autorisasjon i Sikkerhetsrådet).5Det er viktig å understreke at jeg i denne artikkelen ikke drøfter om hvorvidt militær inngrepen i en gitt situasjon er det beste middel for å gjenopprette sikkerhet. Mye tyder på at en prosess med å bygge fred nedefra og utnytte lokale og tradisjonelle konfliktløsende mekanismer, kan være minst like effektiv. Mye tyder på at utenlandsk, militær tilstedeværelse eller en hardhendt militær inngripen fra nasjonale styrker like gjerne forverrer, sementerer og forlenger konflikten. Poenget i denne sammenheng er imidlertid et annet, nemlig at det er mulig å definere situasjoner der det er nødvendig og legitimt med militær inngripen, også fra det internasjonale samfunnet. I det følgende er forutsetningen at slikt legitimt mandat er gitt. Det er en svakhet for mitt tema at det i dagens debatt raskt skjer en kobling til situasjonen i Irak der det jo ikke fantes et legitimt mandat for krigen.6Det tales her om en formal legitimitet som en nødvendighet. Det betyr i og for seg ikke at det kan være aktverdige motiver bak en intervensjon, men dette er ikke tilstrekkelig. Det mest kjente eksempel fra nyere tid er Viet-Nams intervensjon i Kambodsja som uten tvil stoppet Pol Pots folkemord, men som ikke fikk mandat fra Sikkerhetsrådet. Resultatet var at Pol Pot representerte Kambodsja i FN gjennom hele 1980-tallet, også støttet av Norge. I diskursen om rettferdig krig, er det anerkjent at heller ikke beslutning av legitim autoritet er tilstrekkelig, det må også være en legitim grunn. En etisk bedømmelse av en militær intervensjon kan derfor ikke hvile ensidig på et Sikkerhetsrådsvedtak. Politisk er vel imidlertid en slik ytterligere skjerping vanskelig. Slik sett er situasjonen i Afghanistan bedre egnet som utprøvende kontekst fordi det der er mulig å hevde at den USA-ledede intervensjonen var legitim.

Fra mitt ståsted er det i hovedsak fem situasjoner der det kan være aktuelt å tale om en legitim militær intervensjon.

  • For det første folkemordet. Lenge virket dette som en lite aktuell kategori, men den ble gjenreist i nyere tid først i Kambodsja, senere på Balkan og i Rwanda. Personlig er jeg tilhenger av en stram definisjon på folkemord, men den må samtidig ikke være så stram at den aldri kommer til anvendelse. Dagens debatt om hvorvidt situasjonen i Darfur i Sudan er et folkemord, er viktig.
  • For det andre erfarer vi behov for militær inngripen i komplekse og sammensatte humanitære kriser der kombinasjonen av væpnede konflikter, overgrep mot sivil befolkningen, utilgjengelighet for humanitære organisasjoner og naturkatastrofer, gjør at store folkegruppers liv er truet og der militærmakt er nødvendig for å sikre befolkningen trygghet og tilgang til hjelp. Somalia er det klassiske eksempelet på dette, mange mener at situasjonen i Sudan i mange år har vært i denne kategorien, men uten militær inngripen fra det internasjonale samfunn.
  • For det tredje har vi militær-politiske kriser, som ikke løses uten internasjonal, militær intervensjon. De mest kjente og vellykkede i vår tid er i Vest-Afrika der det har vært slik intervensjon i flere land.
  • For det fjerde kan det tenkes situasjoner der internasjonal militær intervensjon er nødvendig for å opprette og sikre en våpenhvile og en fredsprosess, ikke minst for å beskytte minoriteter og den svakere part. Flere av de klassiske FN-styrkenes oppdrag er i denne gruppen.
  • Og endelig den klassiske forsvarskrig der den angrepne part får internasjonale støtte.

Kampen mot terror

Den pågående «krig mot terror» representerer en betydelig utfordring for hele det klassiske begrepsapparatet. Ikke først og fremst fordi kampen mot terror er ny. Tvert om har den hvert ført i mange nasjoner i mange år.

Terrorismen er i seg selv grove overgrep mot menneskers verdighet. Den hindrer menneskelig utvikling og representerer brudd på grunnleggende menneskerettigheter i tillegg til at den ødelegger menneskets sikkerhet. Terroristene skiller ikke mellom sivile og militære mål og de gjør sivile til mål for krigshandlingene. Terrorgruppene kjennetegnes ved en jernhard disiplin overfor egne medlemmer, noe som også gjenspeiler seg i måten de behandler sivilbefolkningen på i områder de behersker. Men erfaringen fra en lang rekke land viser at også de som fører kampen mot terror kan gjøre seg skyldig i grove brudd på menneskerettighetene og demokratiske tradisjoner.

Dagens globale kamp mot terror setter et nytt paradigme når det gjelder internasjonal politikk. Ikke fordi terrorhandlingene 9/11 var særskilt grusomme, men fordi verdens eneste stormakt ble rammet og har valgt å la kampen mot internasjonal terrorisme være hovedparadigme for sikkerhetspolitikken og utenrikspolitikken. Siden terrorismen i sin natur ikke er knyttet til et territorium, blir det en global kamp og kan legitimere intervensjoner hvor det skulle være, dersom verdens eneste supermakt definerer et land (område) som terroristers gjemmested. Dette har betydd en trend nasjonalt og internasjonalt der politikken og utenrikspolitikken, inkludert utviklingspolitikken, militariseres. Det er økt press for å utvide OECDs kriterier for hva som skal godkjennes som bistand,7Danmark og Holland er pådrivere sammen med USA i en debatt som går i OECDs Utviklingskomite (DAC). Jf. OECD/DACs dokument A Development Co-operation Lens on Terrorism Prevention: Key Entry Points for Action, OECD 2003. Det er forøvrig interessant at militære og politiske miljøer prøver å finansiere sin virksomhet over utviklingsbudsjettene i betraktning av at verdens militære utgifter anslås til 900 milliarder US dollar, mens midler til utvikling (kriteriene definert av Utviklingskomiteen i OECD) utgjør i overkant av 60 milliarder US dollar. det er flere røster som mener at de militære i grunnen er best egnet til å ordne opp i et land etter konflikten,8Jf. konsepter i Pentagon som forutsatte at de militære skulle ta ansvar for gjenoppbyggingen i Afghanistan. Reminisenser av denne tenkingen finnes i USAs forståelse av de såkalte Provinsial Reconstruction Teams i Afganistan. For en analyse av dette konseptet, se Provincial Reconstruction Teams and Humanitarian-Military Relations in Afghanistan, Save the Children UK 2004. og utenrikspolitikken som var i ferd med å få andre rammer enn sikkerhetspolitikk blir igjen i større grad underordnet sikkerhetspolitiske vurderinger. Nettopp fordi kampen mot terror har trusselen om ekspanderende militarisering i seg, er det svært nødvendig å diskutere hvordan ulike mandater for ulike aktører bygget på internasjonale avtaler skal forstås i vår tid.

Komplementaritet

Det er altså nødvendig å arbeide med forholdet mellom militære og humanitære aktører på det grunnlag at vi taler om ulike aktører med ulike mandater. Min neste tese er at vi må utvikle et konsept for komplementaritet, gjerne under overskriften «Samspill og avstand».9Ibid. Sommerfeldt. I det følgende vil jeg gå noe dypere inn i hvilke ulike mandater og roller som bør tillegges militære og humanitære aktører, for så å peke på den risiko humanitære aktører løper dersom de militære ikke respekterer dette.

Ulike aktører

Fokuset i denne artikkelen er forholdet mellom militære og humanitære aktører. Denne inndelingen er nyttig og understreker den grunnleggende forskjellen mellom hovedgruppene. De militære er aktører som er organisert for å anvende væpnet makt for å skape sikkerhet. Humanitære organisasjoner er organisert for å hjelpe og støtte menneskers utvikling, rettigheter og sikkerhet uten å bruke væpnet makt. Det tør være velkjent at det er ulike militære aktører.10Det kan skilles mellom to hovedgrupper av militære aktører, offisielle og u-offisielle. Offisielle (Jf. OCHA Juni 2004) er da militære styrker som er del av en hierarkisk kommandostruktur ledet av staten, enten nasjonal, regional eller inter-statlig. U-offisielle militære aktører er da militære grupper som spenner over geriljabevegelser og legitime militære motstandsbevegelser til krigsherrer og terrornettverk. Det er også flere ulike humanitære aktører med ulike mandater og roller.11En interessant refleksjon om ulike humanitære aktører innenfor artikkelens kontekst er Hugo Slim: With og Against? Humanitarian Agencies and Coalition Counter-Insurgency i Opinion/Juli 2004/Centre for Humanitarian Dialogue. Det kan være hensiktsmessig å dele humanitære aktører på følgende måte:

  • Statlige aktører. Disse kjennetegnes ved at staten og dennes politiske organer styrer den internasjonale, humanitære innsatsen. Denne innsatsen kan være styrt bilateralt eller gjennom FN-systemet. Som regel er FN statenes operasjonelle aktør gjennom ulike særorganisasjoner med ulike mandater. I tillegg til at statene selvfølgelig er politiske aktører, har de også råderett over militære midler og aktører. Dette gjelder også FN.
  • Den internasjonale Røde Kors Komiteen (ICRC) er i en særstilling fordi statene har bestemt seg for å gi rom til en uavhengig aktør med et beskyttet mandat til å utføre humanitære oppgaver i konflikter.
  • Nasjonale, humanitære organisasjoner som spenner over et vidt felt fra nasjonale Røde Kors-foreninger, religiøse og kirkelige organisasjoner til almene humanitære/sosiale organisasjoner og menneskerettighetsorganisasjoner av ulike typer.
  • Internasjonale humanitære organisasjoner og med en stor variasjon i mandat, fra ambulansetjeneste (Leger Uten grenser) til integrerte mandater (katastrofe, langsiktig utvikling, beslutningspåvirkning) som Care, Oxfam, Save The Children, World Vision, ACT (Action by Churches Together – Kirkens Nødhjelps internasjonale allianse). I denne gruppen er den store forskjellen om organisasjonene betrakter seg som en internasjonal aktør uten mål om å knytte seg opp til eller forsterke lokale organisasjoner (Leger uten Grenser) eller om en ser seg som en internasjonal aktør som forsterker lokale ressurser og organisasjoner (Kirkens Nødhjelp/ACT-alliansen).
  • Nasjonale organisasjoner med et internasjonalt oppdrag, men uten en større internasjonale allianse å støtte seg til. Norsk Folkehjelp og Flyktningerådet er av de største internasjonalt i denne gruppen. Dessverre er det også i denne gruppen en lang rekke useriøse organisasjoner befinner seg.

Dette varierte bildet av humanitære aktører er beskrevet ut fra mandat, forankring og måte å arbeid på. Det er i dag populært å beskrive dem ut fra finansieringsform og det legges da ofte vekt på at statene gir betydelige bidrag til dem. I Norge taler myndighetene om frivillige og humanitære organisasjoner som en av flere kanaler for en statlig innsats. Dette er ikke stedet å gå nøyere inn i denne debatten. Jeg vil imidlertid understreke følgende: De humanitære organisasjonenes oppdrag og mandat utføres etter fastlagte prinsipper uavhengig av finansieringskilde. De som finansierer kan ha ulike motiver, men den eneste klargjørende måten å drøfte dette på, er å se på aktørenes mandat og operasjonelle praksis. Det er her uavhengigheten dokumenteres, ikke i finansieringen.

Det avgjørende kriteriet for om en organisasjon i det sivile samfunn kan kalles humanitær aktør er om organisasjonene slutter seg til «The International Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and Non-Governmental Organisastions in Disaster Relief.» De sentrale humanitære prinsippene er her nedfelt. De fire hovedprinsippene er behovsbestemt hjelp, upartiskhet, ikke-diskriminering og nøytralitet. Av dette følger operasjonell uavhengighet, rett til tilgang til utsatte grupper og respekt for lokale ressurser og kultur. Disse humanitære prinsippene er hardt tilkjempet, bygger på en meget bred erfaringsbase og er på ingen måte noen selvfølge.

Det sivile samfunn brukes i dag som en beskrivelse av organisasjoner mellom familien og staten/offentlige myndigheter som ikke er markedsaktører (det vil si har som formål å sikre en høyest/best økonomisk utbytte til dem som har investert penger i organisasjonen). Aktører i det sivile samfunn er en enda større kategori enn humanitære aktører. Det er en utfordring for oss på den humanitære siden å skjelne mellom å være en aktør i det sivile samfunn, som primært avgrenser mot stat og marked, og å være en humanitær aktør, det vil si organisasjoner som utfører en oppgave i en humanitær krise. Den største utfordringen er det for de av oss som både er humanitære aktører og har et bredere mandat og oppdrag. I det følgende vil jeg altså konsentrere meg om humanitære aktører og definere disse som aktører som slutter seg til Code of Conduct og FN-systemets humanitære organisasjoner.12En interessant drøfting av ulike sider ved dette gjøres av Slim, ibid.

Ulike relasjoner mellom humanitære og militære aktører.

Forholdet mellom sivile, humanitære og militære aktører har som nevnt vært på agendaen i mange år. Også på dette punktet er FN en hovedarena for autoritativ drøfting.13Det nyeste dokumentet er «Civil-Military Relationship in Complex Emergencies – An IASC Reference paper» fra 28.6.04. Dokumentet ble utviklet av UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) og anbefalt av IASC-Inter-Agency Standing Committee og bygger på en rekke tidligere dokumenter. OCHA understreker at det i en rekke situasjoner er nødvendig å fremme koordinering mellom humanitære og militære aktører, men understreker at denne koordineringen må skje på ulike måter, hovedsaklig avhengig av om og hvordan den militære styrken er en del av konflikten. Men uansett understreker FN at det er nødvendig å opprettholde et klart skille mellom de militæres og de humanitære aktørenes rolle bygget på ulik kompetanse og ansvar.

OCHA argumenterer for at koordineringen må skje på en skala fra «co-existence to cooperation».

  • Sam-eksistens er beskrevet som relasjonen der det ikke er mulig, høvelig eller ønskelig og heller ikke er et felles mål for aktørene og derfor nødvendig med en så tydelig avstand som mulig. I slike tilfeller bør aktørene operere helt separat og koordineringen bør begrense seg til å redusere konkurranse/konflikt og forøvrig ikke forstyrre hverandres arbeid.
  • Samarbeid kan tenkes der alle parter aksepterer alle aktører, der det er mulig å etablere felles mål og strategi og der alle aktører er enige om at hensikten med samarbeidet er å tjene humanitære mål mest mulig effektivt.

Det OCHA og FN gjør, det vil si statene i dette dokumentet, er å erkjenne nødvendigheten av å skille mellom humanitære og militære aktører og videre at for den humanitære innsatsen må de humanitære prinsipper og mål ha forkjørsrett. Dette skjer altså samtidig som de samme stater hver for seg og gjennom FN opprettholder legitimiteten av militære styrker og også deres nødvendige deltagelse i komplekse, humanitære kriser. Selv om det i den internasjonale debatten slett ikke er full enighet om disse grunnleggende prinsippene, vil jeg i det følgende forutsette dette grunnlaget og gå litt nøyere inn på hva dette betyr operasjonelt for de ulike aktørene. I den følgende drøftingen vil jeg delvis bruke ulike utredninger og dokumenter,14Se særlig særlig de tidligere henviste dokumenter Mohonk kriteriene, Sommerfeldt, Save the Children, Slim, OCHA, men like mye de erfaringer vi i Kirkens Nødhjelp har gjort i ulike kontekster.15Kirkens Nødhjelps erfaringer på dette feltet spenner fra Biafra-krisen på slutten av 1960-tallet til dagens Irak-krise. I de siste 6-8 årene har vi arbeidet i dette problemfeltet i forbindelse med krisene i Rwanda, Congo, Sudan, Liberia, Sierra Leone, Somalia, Etiopia/Eritrea, Balkan, Afghanistan, Irak. Kirkens Nødhjelp er i dag en av de store ikke-statlige humanitære organisasjonene i Norge med en samlet innsats i 2003 på ca. 530 millioner kroner som brukes både på katastrofeinnsatser, langsiktig bistand og beslutningspåvirkning av politiske, økonomiske og religiøse myndigheter. Kirkens Nødhjelp er del av et nettverk av kirkelige humanitære organisasjoner med et samlet volum i 2003 på ca. 750 millioner US dollar. 130 millioner av disse US dollar ble koordinert gjennom ACT (Action by Churches Together) for bruk i katastrofesituasjoner. Dette nettverket, som er knyttet til Kirkenes Verdensråd, har hatt en levende samtale om disse problemstillingene i en årrekke. Alt dette er alikevel småpenger i forhold til de militæres økonomiske ressurser, i Norge og globalt.

Militæres rolle

Sikkerhet

Den viktigste rollen militære aktører har, er den elementære oppgaven å sikre mennesker sikkerhet i den grunnleggende betydning som frihet fra væpnet konflikt og overgrep. Det er andre aktørers manglende evne til å sikre dette, som er grunnlaget for at de militære aktørene befinner seg i den humanitære krisen. Det betyr at den primære oppgaven for de militære aktørene er å være soldater med de begrensinger og de risikoer det innebærer. Fra vårt perspektiv vil sikring av vannanlegg, skoleveier og forsyningslinjer være helt avgjørende uten at dette betyr at de militære aktørene skal sikre vannforsyning og skolebygging.

Sikre det humanitære rom

En avledet funksjon av denne første oppgaven, er å gi sikkerhet til humanitære aktører eller det som kalles å sikre det humanitære rom. Det betyr ikke å dominere og drive aktiviteter i det humanitære rom, men sørge for sikkerheten til dem som opererer der.

Gjenoppbygging av sikkerhets infrastruktur

I en post-konflikt situasjon vil det være svært viktig å utvikle bærekraftige sikkerhetsstrukturer i landet som er tuftet på internasjonale og demokratiske prinsipper. Dette omfatter gjenoppbygging av fysisk og organisatorisk sikkerhets infrastruktur innenfor politi, kommunikasjon inkludert broer og hovedveier og opprydding særlig av militært avfall (miner etc). Det omfatter videre myke komponenter som opplæring av lokalt sikkerhetspersonell ikke minst i internasjonal lov og rett.

Forsyningstjenester

Militære aktører har en overlegen logistikk kapasitet i form av fly, båter, kjøretøyer etc. Det vil være naturlig at denne kapasiteten kan stilles til disposisjon for humanitære aktører dersom de humanitære aktørene ber om det og bestemmer hvordan dette skal skje.

Tjenester

Det vil være ønskelig for oss som humanitære aktører å kunne dra nytte av særlig sikkerhetsbriefinger fra militære kilder og også assistanse knyttet til medisinsk oppfølging og evakuering. Det er imidlertid nødvendig at de militære ikke forventer gjenytelser i form av etteretning.

Sivile oppgaver

I utgangspunktet bør ikke militære aktører involvere seg i oppgaver som sivile og humanitære aktører kan utføre. Dette vil muligens kreve en nyorientering av hele «counter insurgency» strategien, slik Slims hevder.16Ibid. Det betyr at den konvensjonelle militære tale om at sivile prosjekter må drives for å «win the hearts and minds of the people» må endres. Fra dens fødsel i kolonikrigene har det skjedd svært mye. I dag er det ikke mangel på aktører som kan gi sivil befolkningen bedre levekår, det er mangel på sikkerhet for at disse kan operere. Den viktigste måten militære kan vinne legitimitet på, er derfor å holde seg til kjerneoppgaven: å være soldater som skaper sikkerhet.

Humanitære og sivile aktørers rolle

Organisere og drifte humanitær assistanse

Den viktigste oppgaven for humanitære aktører er å organisere og drifte assistanse til menneskers som lever i den humanitære krisen. Assistansen må skje i henhold til de etablerte humanitære prinsippene som er behovstyrt og upartisk. Det er korrekt å si at den samlede humanitære kapasitet i verdensamfunnet i dag er betydelig forbedret i forhold til for 10 år siden. Det er i dag oftest finansielle begrensinger ved siden av manglende sikkerhet som hindrer at assistanse rekker fram. Ikke minst de finansielle begrensingene henger sammen med politisk oppmerksomhet og mediaomtale. Det er i dag en økende forståelse for at denne innsatsen må skje som et samarbeid mellom lokale og internasjonale aktører.17Dette er en posisjon det internasjonale kirkelige systemet har hatt sammen med RødeKors/Halv måne bevegelsen i motsetning til andre aktører. Jf. World Disaster Report/ICRC 2004.

Organisere og drifte gjenoppbygging av samfunnet

I en post-konfliktsituasjon er det helt avgjørende så rakst som mulig å få i gang gjenoppbygging som sikrer at folks levekår blir varig forbedret. Matutdeling må som regel fra første dag suppleres med redskaper og såkorn så folk selv kan dyrke maten, tankbiler med vann og midlertidige vann installasjoner må så raskt som mulig erstattes med permanente vann forsyningsanlegg. Dess kortere avstanden mellom akutt hjelp og gjenoppbyggingstiltak er, dess bedre er det, både i form av kostnadseffektivitet og i form av samfunnsmessig bærekraft.

Organisere og drifte utviklingstiltak

Tilsvarende er det nødvendig så raskt som mulig å komme fra gjenoppbyggingsfasen til utviklingsfasen. Denne fasen er særpreget ved at hovedfokus er å bygge kapasitet hos lokale aktører og den internasjonale aktørens rolle blir ytterligere redusert i tillegg til at utviklingen vil omfatte bredere programmer og være tett koblet til nasjonens normale arbeid. I utvklingsarbeidet er det nødvendig å integrere programmer som bevisst adresserer konfliktforebygging og katastrofeberedskap. Det er også nødvendig å gi prioritere geografisk og på annen måte regioner og mennesker som vil være utsatt for konflikt og katastrofer samt å sikre at tidligere marginaliserte grupper i samfunnet sikres deltagelse i prosessene og likhet i tilgang til grunnleggende sosiale tjenester

Faren ved rolleblanding

Vi har sett at det kan utvikles betydelig temperatur i debatten, også i Norge, om forholdet mellom militære og humanitære aktører, særlig når dette angår direkte norske aktører. En hovedgrunn til at vi på den humanitære siden blir såpass engasjert i dette, er at vi betrakter den pågående rolleblanding som skadelig for de humanitære mål.18Rolleblandingen består i at militære aktører gis humanitære oppdrag. Det blir selvfølgelig verre når denne rolleblandingen promoteres fra Norges statsminister og forsvarsminister og andre politikere ved talen om norske soldater som humanitære aktører og på humanitært oppdrag. Jeg registrer at denne begrepsbruken har vært lite brukt av militære og er på vei ut fra politiske dokumenter.

Humanitære prinsipper undergraves

Det aller viktigste er at når militære styrker involverer seg i humanitære oppgaver, brytes så og si med nødvendighet de elementære humanitære prinsippene. Groteske fortellinger om matutdeling med væpnet vakt og betingelser om informasjonsutlevering for nødhjelp er bare noe av det som rapporteres fra for eksempel Afghanistan.

Det mest sentrale er imidlertid at for militære styrker er humanitær assistanse i prinsippet et middel for å nå et annet mål. Det betyr at humanitær assistanse instrumentaliseres for et (makt)politisk formål. Uansett om formålet er edelmodig eller ikke, bryter det med all humanitær innsats grunnleggende verdi formulering: alle menneskers verdighet og rett til humanitær assistanse og grunnleggende menneskerettigheter.

Sikkerhetsrisiko

Som nevnt er de militære styrkenes primære oppgave å etablere sikkerhet for befolkning og humanitære aktører. Dersom militære styrker involverer seg med aktiviteter i det humanitære rommet, reduseres humanitære aktørers sikkerhet. Det viser seg svært vanskelig både for sivilbefolkning og andre militære aktører å skille. Derfor kan humanitære aktører bli legitime mål. Så rart det enn kan høres er Kirkens Nødhjelps erfaring at vi som humanitære aktører ofte er sikrere ved å holde avstand til de militære.

Undergraving av demokrati og godt styresett

En for lite påaktet konsekvens av militær involvering i sivile oppgaver er at dette undergraver gjenoppbyggingen av demokrati og godt styresett. Et hovedproblem i mange av de landene som sliter med konflikter og katastrofer, er at militære har spilt en altfor stor rolle i samfunnsstyret. Det kan ha vært tilfelle både hos statsmakten, i geriljabevegelsen eller hos krigsherrene. I arbeidet med å bygge demokrati og utvikling er det derfor som oftest nødvendig å demilitarisere politikken og samfunnsstyret. Dersom internasjonale, militære aktører involverer seg i sivile prosjekter som skolebygging, vannforsyning eller helseklinikker, kommuniserer en at militære aktører er gode samfunnsbyggere. Dette er ikke et budskap disse menneskene trenger. Tvert om trenger de et entydig budskap om at de militæres oppgave er å støtte den sivile autoritet og myndighet.

Ressursdrenering

Jeg har allerede omtalt den skjeve fordeling i verdensamfunnet mellom ressurser til militære formål og ressurser til humanitære formål. Det er derfor i utgangspunktet urimelig at militære styrker skal ta for seg av økonomiske ressurser øremerket sivile og humanitære aktører. Men verre er det at militære aktørers operasjonsmåte er svært ressurskrevende og kostnadskrevende. Dette henger ikke minst sammen med den store bruken av utenlandsk personell, men også en kostnadskrevende logistikk. Dersom de militære aktørene skal få preferanse i humanitære oppgaver, vil det bety mindre assistanse til økte kostnader.

Manglende kompetanse

Det er naturlig at militære aktører ikke har samme kompetanse til å drive humanitært arbeid som profesjonelle humanitære aktører. Det er, som nevnt ovenfor, en rekke aktører som bare driver humanitært arbeid. De har generert betydelig profesjonell erfaring og kapasitet med begrensede ressurser. Av og til har jeg hatt følelsen av at enkelte politikere og militære har forvekslet ressurstilgang med kompetanse. Det er ikke tilstrekkelig å ha en god intensjon og evne til å sette i gang et prosjekt i landsbyen som noen får nytte av for å regne seg som en humanitær aktør i dagens verden. Humanitært arbeid er en profesjon og er ikke det samme som å gjøre gode gjerninger. Vi må ofte håndtere inkompetanse i egne rekker, og vil helst slippe å måtte håndtere dette når det i tillegg fører til økt sikkerhetsrisiko og underminering av det humanitære mandatet.

Undergraving av lokal kapasitetsbygging.

Som nevnt ovenfor er en av de viktigste utfordringer i humanitært arbeid å bidra til å utløse og forsterke lokale ressurser og kapasitet. Dette krever en fasiliterende mer enn en gjennomførende arbeidsmåte, og en arbeidsform der prosessen for involvering må skje samtidig med leveransene. Dette er en arbeidsmåte som er svært forskjellig fra en klassisk militær arbeidsmåte preget av kommandolinjer, direkte operasjoner og bruk av eksterne ressurser og personell. Militære aktører kan derfor ved sin arbeidsmåte undergrave langsiktige utviklingsprosesser.

Konklusjon: Norske utfordringer

Det er viktig for oss i Kirkens Nødhjelp å holde en løpende dialog med politiske og militære myndigheter og aktører om disse spørsmålene.19Vi deltar blant annet i prosesser europeiske NGOer involvert i Afghanistan har med NATO. Vi er et lite land og den norske modellen for samfunnsutvikling er bygget på kommunikasjon og samhandling mellom ulike aktører. De små avstandene mellom ulike miljøer i Norge er en komparativ fordel vi har og vi bør bruke den til å utvikle samhandlingsmønstre som gir respekt til ulikheter. Vi var godt i gang med felles trening i Nordic Peace-samarbeidet på slutten av 1990-tallet. Det burde være mulig for oss å utvikle nye modeller for operasjonell komplementaritet slik at vi relativt lidenskapsløst kan analysere ulike kontekster og finne fram til hvor koordineringen bør ligge i den aktuelle kontekst på skalaen fra ko-eksistens til samarbeid.

English Summary

«Don’t Mix the Roles. Perspectives from a Humanitarian Organisation»

The author states the importance of clear roles and criteria for humanitarian and military organisations. They need to establish a conscpt consisting of both cooperation and distance in complex emergencies. The article describes the different civilian actors and points out the various tasks for both the military and for humanitarian and civilian actors. The author then identifies some areas where mixing the roles could be harmful.

 

Fotnoter   [ + ]

1. Min artikkel «Samspill og avstand» i PACEM 2:1 (1999) s. 89 – 101 reflekterer dagens tema i den daværende konteksten.
2. Slik intervensjonene i Somalia, Bosnia og Kosovo hadde.
3. Se til dette ibid. Sommerfeldt s. 91 ff.
4. Humanitær intervensjon er som regel knyttet til naturkatastrofer og sult og skjer som regel på invitasjon fra landets regjering, men ikke alltid jf. Etiopia på 1980-tallet og dagens Zimbabwe der det er politisk vedtatt at avlingen er stor nok. Hele ambisjonen om global fattigdomsbekjempelse har vært fulgt av ulike intervensjoner i landenes økonomi fra det internasjonale samfunnet, likeledes er de mange politiske pressmidler som utøves på andre land f.eks. knyttet til menneskerettigheter, eksempler på det samme.
5. Det er viktig å understreke at jeg i denne artikkelen ikke drøfter om hvorvidt militær inngrepen i en gitt situasjon er det beste middel for å gjenopprette sikkerhet. Mye tyder på at en prosess med å bygge fred nedefra og utnytte lokale og tradisjonelle konfliktløsende mekanismer, kan være minst like effektiv. Mye tyder på at utenlandsk, militær tilstedeværelse eller en hardhendt militær inngripen fra nasjonale styrker like gjerne forverrer, sementerer og forlenger konflikten. Poenget i denne sammenheng er imidlertid et annet, nemlig at det er mulig å definere situasjoner der det er nødvendig og legitimt med militær inngripen, også fra det internasjonale samfunnet.
6. Det tales her om en formal legitimitet som en nødvendighet. Det betyr i og for seg ikke at det kan være aktverdige motiver bak en intervensjon, men dette er ikke tilstrekkelig. Det mest kjente eksempel fra nyere tid er Viet-Nams intervensjon i Kambodsja som uten tvil stoppet Pol Pots folkemord, men som ikke fikk mandat fra Sikkerhetsrådet. Resultatet var at Pol Pot representerte Kambodsja i FN gjennom hele 1980-tallet, også støttet av Norge. I diskursen om rettferdig krig, er det anerkjent at heller ikke beslutning av legitim autoritet er tilstrekkelig, det må også være en legitim grunn. En etisk bedømmelse av en militær intervensjon kan derfor ikke hvile ensidig på et Sikkerhetsrådsvedtak. Politisk er vel imidlertid en slik ytterligere skjerping vanskelig.
7. Danmark og Holland er pådrivere sammen med USA i en debatt som går i OECDs Utviklingskomite (DAC). Jf. OECD/DACs dokument A Development Co-operation Lens on Terrorism Prevention: Key Entry Points for Action, OECD 2003. Det er forøvrig interessant at militære og politiske miljøer prøver å finansiere sin virksomhet over utviklingsbudsjettene i betraktning av at verdens militære utgifter anslås til 900 milliarder US dollar, mens midler til utvikling (kriteriene definert av Utviklingskomiteen i OECD) utgjør i overkant av 60 milliarder US dollar.
8. Jf. konsepter i Pentagon som forutsatte at de militære skulle ta ansvar for gjenoppbyggingen i Afghanistan. Reminisenser av denne tenkingen finnes i USAs forståelse av de såkalte Provinsial Reconstruction Teams i Afganistan. For en analyse av dette konseptet, se Provincial Reconstruction Teams and Humanitarian-Military Relations in Afghanistan, Save the Children UK 2004.
9. Ibid. Sommerfeldt.
10. Det kan skilles mellom to hovedgrupper av militære aktører, offisielle og u-offisielle. Offisielle (Jf. OCHA Juni 2004) er da militære styrker som er del av en hierarkisk kommandostruktur ledet av staten, enten nasjonal, regional eller inter-statlig. U-offisielle militære aktører er da militære grupper som spenner over geriljabevegelser og legitime militære motstandsbevegelser til krigsherrer og terrornettverk.
11. En interessant refleksjon om ulike humanitære aktører innenfor artikkelens kontekst er Hugo Slim: With og Against? Humanitarian Agencies and Coalition Counter-Insurgency i Opinion/Juli 2004/Centre for Humanitarian Dialogue.
12. En interessant drøfting av ulike sider ved dette gjøres av Slim, ibid.
13. Det nyeste dokumentet er «Civil-Military Relationship in Complex Emergencies – An IASC Reference paper» fra 28.6.04. Dokumentet ble utviklet av UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) og anbefalt av IASC-Inter-Agency Standing Committee og bygger på en rekke tidligere dokumenter.
14. Se særlig særlig de tidligere henviste dokumenter Mohonk kriteriene, Sommerfeldt, Save the Children, Slim, OCHA,
15. Kirkens Nødhjelps erfaringer på dette feltet spenner fra Biafra-krisen på slutten av 1960-tallet til dagens Irak-krise. I de siste 6-8 årene har vi arbeidet i dette problemfeltet i forbindelse med krisene i Rwanda, Congo, Sudan, Liberia, Sierra Leone, Somalia, Etiopia/Eritrea, Balkan, Afghanistan, Irak. Kirkens Nødhjelp er i dag en av de store ikke-statlige humanitære organisasjonene i Norge med en samlet innsats i 2003 på ca. 530 millioner kroner som brukes både på katastrofeinnsatser, langsiktig bistand og beslutningspåvirkning av politiske, økonomiske og religiøse myndigheter. Kirkens Nødhjelp er del av et nettverk av kirkelige humanitære organisasjoner med et samlet volum i 2003 på ca. 750 millioner US dollar. 130 millioner av disse US dollar ble koordinert gjennom ACT (Action by Churches Together) for bruk i katastrofesituasjoner. Dette nettverket, som er knyttet til Kirkenes Verdensråd, har hatt en levende samtale om disse problemstillingene i en årrekke. Alt dette er alikevel småpenger i forhold til de militæres økonomiske ressurser, i Norge og globalt.
16. Ibid.
17. Dette er en posisjon det internasjonale kirkelige systemet har hatt sammen med RødeKors/Halv måne bevegelsen i motsetning til andre aktører. Jf. World Disaster Report/ICRC 2004.
18. Rolleblandingen består i at militære aktører gis humanitære oppdrag. Det blir selvfølgelig verre når denne rolleblandingen promoteres fra Norges statsminister og forsvarsminister og andre politikere ved talen om norske soldater som humanitære aktører og på humanitært oppdrag. Jeg registrer at denne begrepsbruken har vært lite brukt av militære og er på vei ut fra politiske dokumenter.
19. Vi deltar blant annet i prosesser europeiske NGOer involvert i Afghanistan har med NATO.

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.