Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen*

* Artikkelen er tidligere publisert i Tidsskrift for samfunnsforskning, hefte 4, 1960, s. 231-248

Samfunnsforskerne forestiller seg ofte samfunnet som bygd opp av roller. Den sosiale rolle består av de forventninger som rettes til den som innehar en stilling eller status, om hva han må, bør og kan gjøre, det kan være i egenskap av far og ektemake, departements­funksjonær og skatteborger. Det forutsettes at dersom han fyller forventningene, blir han belønnet, skuffer han dem, blir han møtt med en eller annen form for negativ reaksjon.

De enkelte sosiale roller er foreskrevet eller beskrevet med veks­lende detaljrikdom, og det skifter med hensyn til hva som er mest nøyaktig foreskrevet, enten det er fremgangsmåtene, eller det er verdiene som fremgangsmåtene er midler til å realisere. Det kan være nøye beskrevet, som i et rollehefte, hvorledes en skal oppføre seg som deltaker i en seremoni, og det kan være helt klart eller det kan være høyst usikkert hva formålet med seremonien egentlig er. På den annen side gis det roller hvor forskriftene først og fremst legger vekt på hva som bor oppnås i rollen, mens en står nokså fritt med hensyn til fremgangsmåten.1En analyse av de avgjørelsesmodeller som særlig karakteriserer disse to rolletypene er gitt i Torstein Eckhoff og Knut Dahl Jacobsen: Rationality and Responsibility in Administrative and Juridical Decision-making, Copenhagen 1960. Vi kan tenke på en person som leder hjelpetiltakene i et katastroferammet distrikt. Han vil forhåpent­lig i første omgang være mer opptatt av om hjelperessursene når hurtig fram enn av spørsmål som angår jurisdiksjonsområder, rett­skrivningsregler og blankettforskrifter. Men det gjelder for de aller fleste sosiale roller at forventningene bare spesifiserer noen av de premisser som inngår i våre avgjørelser, noen verdier og noen fak­tiske forhold som må, bør eller kan legges til grunn, mens avgjørelsene ellers formes ut av andre verdier, av det vi vet om den situasjon vi handler i og av våre antakelser om relevante middel mål relasjoner. Rolleforskriftene gir en ramme, og innenfor denne rammen er mange alternativer akseptable.2Slik utformet møter rolleteorien de innvendinger som er rettet mot den spesielt fra avgjørelsesteoretisk hold og som går ut på at rolleteorien legger urimelig vekt på normativt orienterte handlinger og ikke tar hensyn til formålsrettet atferd. Jfr. Herbert A. Simon: Administrative Behavior, New York, 1957 ss. XXX f

Rollene varierer ikke bare etter hvor detaljert de er beskrevet og hva som er beskrevet, men også etter hvor entydig beskrivelsen er. Av en rolleinnehaver kan ulike grupper vente høyst forskjellige ytel­ser, og en slik rolle kan, dersom krysspresset oppleves psykologisk, bli konfliktfylt og vanskelig å utøve. Forventningene er innbyrdes motstridende, de spesifiserer ikke entydig det verdisystem det skal handles under, eller den type av informasjon som legitimt kan legges til grunn. Tvert om kreves det realisert innbyrdes motstridende ver­dier slik at når en velger under en av disse verdiene, krenkes en annen verdi. Rolleinnehaveren risikerer stadig å komme i teaterslagets situasjon hvor piping er et fast innslag i applausen.3Det finnes en annen type av rollekonflikter som kanskje heller burde kalles statuskonflikt og som inntreffer når forventningene i de ulike posisjonene som en person innehar kolliderer. En av habilitetsreglenes funksjoner er nettopp å løse en del av slike konflikter ved å forby status-kombinasjoner.

Mange sosiale roller har gjennomgått slike kritiske faser. En stor del av de politiske kampene i Norge i tiårene før 1905 sto om defini­sjonen av kongerollen, og striden ebbet først ut da det sto samstem­mighet bak forventningene om at kongen normalt ikke skal ha del i statsrådets avgjørelser annet enn som sine «rådgiveres rådgiver».

Men nå fins det sosiale roller hvor denne krisen så å si er perma­nent i den forstand at rolleinnehaverne normalt er under krysspress. En slik rolle har gjerne arbeidsformannen, plassert som han er mellom bedriften og arbeidsstokken, og en lignende stilling har den del av den offentlige forvaltning som i samsvar med demokratisk ideologi og parlamentarisk styreskikk er direkte politisk ledet.

Rollekonflikten har en dobbelt karakter:

Det er for det første en sikker forventning til sentraladministra­sjonen at den skal være et redskap for regjeringens synsmåter, den skal være politisk lojal. Det er en like sikker forventning at den skal være upolitisk, ha et visst preg av partipolitisk nøytralitet, være et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering som stor­tingets flertall vil tolerere.

Det er for det annet en sikker forventning til sentraladministra­sjonen at de deler av den som representerer et bestemt fag, enten det gjelder jus eller ingeniørvitenskap, underordner sine synsmåter gjeldende politiske direktiver, lar faget tjene den politikk myndig­hetene har knesatt. Det er en like sikker forventning at de tjeneste­menn som representerer et fag, fritt legger fram sine faglige syns­måter, hvor støtende de enn kan være for de politiske makthavere.

Spørsmålet er i hvilken forstand tjenestemennene er «våre». Skal enhver kunne behandle dem som «sine», eller har de politiske makt­havere, som tidligere kongen hadde det, en spesiell rett til å gjøre det?

I det følgende skal jeg på grunnlag av noen eksempler på hvor­ledes disse kryssende forventningene har kommet til uttrykk, drøfte enkelte virkninger som den uklare rolledefinisjonen kan antas å ha i vårt politiske system.4De eksempler det refereres til, hører til det materiale som er lagt fram i en avhandling for magistergraden i statsvitenskap, K. D. Jacobsen: Politikk og administrasjon. Rangering av noen lojaliteter hos offentlige tjenestemenn, Oslo 1955.

Konflikten mellom politisk lojalitet og nøytralitet

Konflikten mellom politisk lojalitet og nøytralitet har sammen­heng med det trekk ved de politiske systemene i Vest Europa at mens den politiske ledelse skifter, bevares forvaltningsapparatet så å si intakt. Et nytt sosialt lag kan erobre den politiske makt uten at den permanente forvaltningsstab som har tjent de tidligere makthavere, skiftes ut i nevneverdig omfang. Heller ikke de nye medlemmer som etter hvert tas inn i forvaltningen som følge av naturlig avgang, bidrar til å endre forvaltningsstabens sosiale sammensetning radikalt.

Sett fra det politiske systemet som helhet virker det vi kan kalle byråkratiets faktiske uavsettelighet til å sikre kontinuerlig myndighetsutøvelse gjennom alle politiske stormer. Uavsetteligheten står i sammenheng med byråkratiets upersonlige karakter. Det er orientert mot staten som en upersonlig ordning og ikke bundet til makthaverne med troskapsbånd av liknende slag som i forholdet mellom herre og tjener. Denne spesielle orientering bidrar til at politiske makt­skifter kan foregå i fredelige former. Politisk opposisjon oppfattes ikke nødvendigvis som en trussel mot systemets vedvaren, og ytter­liggående bevegelser kan også relativt lettere få regjeringsmakten. Vissheten om at de nye makthavere må betjene seg av den permanente forvaltningsstaben, skaper forventninger om at de radikale krefter vil bli fanget inn og nøytralisert, selv om de faktisk har fått politisk myndighet og rett til å bruke forvaltningsapparatet. Dersom det er slik, har uavsetteligheten og de systemtrekk som betinger den, virk­ninger som har en klart samfunnsbevarende karakter, virkninger som er avgjort gunstige for fortsettelsen av eksisterende samfunnsformer. Den bidrar til å lette politiske endringer på det formelle plan, sam­tidig som den bidrar til å hemme den reformvirksomhet som de politiske endringene skulle ha resultert i. Den letter de fornyende krefters adgang til den politiske ledelse, samtidig som den hemmer disse kreftenes utfoldelse.

Ser vi på forvaltningen alene, bidrar byråkratiets faktiske uav­settelighet under politiske endringer til å styrke grunnleggende trekk ved forvaltningsstaben som for eksempel at beskjeftigelsen gir grunnlag for en livslang karriere, og at avansement i hovedsaken skjer i henhold til formelle kvalifikasjoner som eksamenskarakterer og embetsår. Politiske endringer betyr ingen alvorlig trussel mot det karrieresystem som er etablert, tvert om fortsetter den vertikale mobilitet etter det tradisjonelle mønster uten større inngrep.

Uavsetteligheten fører riktignok til at forvaltningsstabens stilling blir sikrere rent materielt, men samtidig virker den til at oppfat­ningen av forvaltningsstabens rolle blir mindre sikker, mer preget av konflikt. Det er klart at administrasjonen lojalt skal akseptere alle politiske endringer som skjer i legale former, men lojalt i hvilken forstand? Lojalitet kan vare så mangt. Den kan ytre seg så å si på det rituelle plan ved at en passivt godkjenner de nye makthavere, eller den kan også manifesteres ved aktiv støtte under utarbeidelsen og iverksettelsen av nye programmer.

Om den nærmere presisering av lojalitetsbetegnelsen står det strid, her krysses forventningene. Konflikten reiser spørsmålet om flertalls­styrets effektivitet, sentralt i demokratisk teori, og understreker samtidig det som er kalt byråkratiets dilemma,5Se Peter M. Bleu: «Initiative and Bureaucrazy», i Public Administration Rewiev, 20 (1960), ss. 41-45. hvorledes er forvaltningsorganisasjon skal finne balansen mellom rigiditet og fleksibilitet, mellom orden og fornyelse, mellom treghet og forandring.

Til byråkratiets fornemste dyder hører orden, pålitelighet, presisjon, inneksersert punktlighet, egenskaper som i det hele sikrer forut­sigbar atferd. Byråkratiets faktiske uavsettelighet bidrar til å tilfreds­stille behovet for orden og kontinuitet, mens blant annet de politiske makt­skifter virker til å dekke behovet for forandring og fornyelse.

Hvorledes formidles maktskiftet til byråkratiet, hvorledes iverk­settes de nye innslag i forvaltningsstabens avgjørelser?

Vi kan si at enhver forvaltningsenhet har et repertoar av hand­lingsprogrammer og et sett av regler for under hvilke vilkår hvert program skal settes i verk. Fornyelse finner sted når det utarbeides nye handlingsprogrammer eller nye regler for hvorledes det skal velges blant dem.6Se James G. March and Herbert A. Simon: Organizations, New York 1960, ss. 142 ff. og ss. 172 ff. om distinksjonen mellom programmerte og uprogrammerte avgjørelser. Direktiver til slike handlingsprogrammer finnes i de fleste lovvedtak. Det er karakteristisk for den lovpolitiske utvikling og overgangen til den intervensjonistiske stat at selve lovteksten i liten utstrekning gir direkte veiledning ved administrative av­gjørelser. Den utgjør ikke selv en serie av konkrete handlingspro­grammer, men gir i mer eller mindre presis form premisser for utarbeidelse av slike programmer. Denne utarbeidelsen som forvalt­ningstaben selv i hovedsaken må foreta, kan skje på grunnlag av kontortradisjon eller på basis av mer radikale premisser. Det vil avhenge av tjenestemannens affektive innstilling til de sosiale grupper i politikken, og også av rent kognitive faktorer,7Om kognitive grenser for identifisering, se smst. ss. 150-8. av hans evne til å forstå den politikk som føres, og dette har igjen sammenheng med hans sosiale bakgrunn, hans utdannelse og administrative erfaring, av den informasjon han har mottatt, og arten av de forsøk som er gjort på å oversette til operasjonelle termer de vide formålsformuleringer som gjerne kommer fra de politiske myndigheter.

Gjennom arbeidsbeskrivelser kan en konstatere i hvilket omfang den permanente forvaltningsstab rent teknisk er engasjert i fornyende virksomhet, og gjennom intervjuundersøkelser også få et bilde av forvaltningsstabens personlige engasjement, emosjonelt og intellek­tuelt. Slike data ville i første rekke fortelle oss noe om rolleatferden. De spørsmål som er reist i denne artikkelen, har imidlertid å gjøre med hva som foregår på forventningsplanet, forventningene til i hvilken utstrekning tjenestemennene skal engasjere seg i fornyende virksomhet

La oss trekke frem noen eksempler på hvorledes disse forvent­ningene har kommet til uttrykk i et materiale om Odelstingets behandling av regjeringens embetsutnevninger fra 1884 fram til våre dager. Materialet angår den fornyelse av forvaltningsapparatet som finner sted gjennom rekrutteringen, men kan også fortelle oss noe mer generelt om forventningene til tjenestemannsrollen.

Siden 1854 har regjeringen for hvert storting lagt fram et doku­ment med fortegnelse over foregående års embetsutnevninger, fra 1875 kjent som Dokument nr. 3. Dokumentet behandles av proto­kollkomitéen som ledd i regjeringsprotokollenes gjennomgåelse. Før 1884 pleide komitéen å gi en nærmere omtale av utnevninger som særlig brøt med den offisielle utnevningspolitikk, avansement på basis av såkalte formelle kvalifikasjoner, eksamensprestasjoner og ansiennitet. Slike prinsippbrudd kunne for eksempel være begrunnet ved å vise til den forbigåtte kandidats «Mangel paa Besindighed», et avgjørende minus i embetsstat.

Med de politiske endringene i 1884 skiftet behandlingen av Dokument nr. 3 karakter. Dette skiftet kan fortolkes i mange sammen­henger. Et nytt sosialt lag hadde erobret regjeringsmakten, og kon­flikten hadde skapt nye politiske institusjoner. Det hadde funnet sted en formalisering av gruppemotsetningene ved dannelsen av politiske partiorganisasjoner, og embetsmannsregjeringen var blitt avløst av en parlamentarisk partiregjering. Det formelle utgangspunkt for skiftet var imidlertid de mange dissensene i regjeringen Sverdrups første virkeår om embetsutnevningene. En av regjeringens oppgaver var å skaffe embeter til de riksrettsdømte statsråder og til aprilministrene, men dernest ville Sverdrup, som Halfdan Koht forteller,8Halvdan Koht: Johan Sverdrup, III, 154 ff. også plassert noen venstremenn, om det så skulle gå ut over ansiennitetsprinsippet. Det satte imidlertid den moderate fløyen i regjeringen seg i mot, og resultatet var at det i regjeringens første halvår ble hele ni dis­senser om embetsutnevninger.

Dissensene ble kommentert i Odelstinget i 1885 av høyremannen sokneprest F. S. Schiørn, som utla saken slik at «en del av regjeringen har villet tillegge politiske standpunkt en større innflytelse på ut­nevnelsen enn en annen del av regjeringen»,9Forhandlinger i Odelstinget, 1885, s. 614. og dermed innledet han den første debatten i Odelstinget om det som siden er kalt «partipolitiske utnevningen». Sokneprest Schiørn var redd for at det han kalte «belønningssystemet», skulle følge i parlamentarismens kjølvann, og dersom det skjedde, «kan jeg ikke se annet enn at vi må vente å få en demoralisert embetsstand, som da fristes overmåte sterkt til å søke befordring ved å bøye seg i dypet for de makthavende, og en på den måte demoralisert og servil embetsstand, enten det så er likeoverfor folkeopinionen eller likeoverfor den personlige abso­lutisme, er en høyst sørgelig fremtoning», sa han.10Smst. s. 616

Protokollkomitéens formann, senere statsminister Otto Blehr, kunne ikke være med på at noen av Sverdrups utnevninger var skjedd av politiske hensyn. Derimot viste han til forholdene før 1884, «den­gang da embetsstanden virkelig knelte for makthaverne»,11Smst. s. 618. og hva uttrykket «belønningssystem» angikk, uttalte han at «man har jo, som bekjent, uttrykket «madbjerget», og hver gang der nærmer seg en venstremann til dette bjerg, så vekkes det overordentlig uhyggelige følelser hos det annet parti, som var vant til at der ikke var mange venstremenn, som kom inn i dette madbjerg.»12Smst. s. 617. Denne formen har debattene siden stort sett beholdt.

Sett over tid har debattene kommet i to bølger som nokså nøye svarer til de to store maktskiftene i norsk politikk det siste hundreår. Hvordan denne sammenhengen enn oppfattes – som en reaksjon at det skjer en politisering av apparatet, eller som en antesipert reaksjon; den gruppe som er kommet i opposisjon, frykter en slik politisering og lar prinsippene marsjere opp – så er det klart at de to maktskiftene som har brakt politisk myndighet til bonde­- og arbeiderklassen, har vært fulgt av tilsvarende fornyende virksomhet i forvaltningsapparatet. De sosiale verdier som maktskiftene har brakt fram til anerkjennelse, er blitt innarbeidet i administrative programmer. Om farten i denne fornyelsen er blitt stimulert ved at rekrutteringen ikke alltid har skjedd på grunnlag av formelle kvalifikasjoner, virker det berettiget når hendingene kommer på avstand. Som protokollkomitéens formann, bondepartimannen Maastad i 1934 sa om det som lå femti år tilbake i tiden:

Da venstre overtok makten her i landet, møtte jo også de en bøyg av embetsmenn, et embetsvelde i administrasjonen, som sto i veien for at de kunne få gjennomført sine saker slik som de ønsket det på mange områder. De hadde gjennom lange tider denne bøygen å kjempe med, og det var ut fra dette at denne parolen ble skapt, om venstremenn i alle ombud, og så lenge som venstre var et sterkt parti og et flertallsparti, så spilte dette selvfølgelig ikke noen avgjørende rolle. Man fant det ganske naturlig at vi fikk et her.13Forhandlinger i Odelstinget, 1934, s. 221.

Annerledes i den aktuelle situasjon hvor interessene brytes. Det er ikke nødvendig her å gi noen detaljert oversikt over det argumentasjonsmønster som debattene om Dokument nr. 3 følger, men et par trekk bør fremheves. Debattene domineres av krav om rekruttering etter partipolitisk nøytrale retningslinjer, et krav som i denne form er allment akseptert av alle parter. Det er bare i ytterst få tilfelle at det har vært satt fram krav om at det ved rekruttering til visse grupper av stillinger bør tas hensyn til et politisk moment. Derimot er det ikke sjelden at det argumenteres for et slikt standpunkt ved deskriptive utsagn. I stedet for å appellere til holdninger og verdier defineres utnevningssituasjonen ved å hevde at der er naturlig for alle parter å foretrekke politiske meningsfeller eller at dette er en tradisjon som særlig kjennetegner motparten. Slike trekk ved argumentasjonen viser at utgangsposisjonen for den som vil hevde at politiske momenter bør være relevante, oppfattes som lite gunstig av deltakerne i debatten. Men de forteller ikke at nøytralitetskravet er allment akseptert. Den tilsynelatende enighet dekker over kryssende forventninger.

Standpunktene har lettere for å brytes når det totale fornyelsesaspekt trer i bakgrunnen, når grunnlaget for diskusjonen ikke er konsekvensen av det politiske maktskifte som sådant, men de enkelte tjenestemenns engasjement for eller mot en politikk på et snevert felt.

På den ene side fremheves forvaltningens upolitiske, nøytrale og verdifrie karakter, at det er et apparat som fungerer bedre jo større tjenestemennenes faglig-tekniske kvalifikasjoner er, uansett hvilken politikk som føres:

Siden parlamentarismen innførtes har det vært hevdet som en fast regel at administrasjonen skal være upolitisk, og utføre sitt administrative arbeid uansett om regjeringene skifter.14Gabriel Moseid, Forhandlinger i Odelstinget 1947, s. 767.

Det er et overordentlig verdifullt prinsipp for demokratiet at der til stillinger i vår administrasjon utnevnes den dyktigste mann, den som den utnevnende myndighet er overbevist om har de beste saklige kvalifikasjoner for den stilling det gjelder, enten han deler politisk syn med Regjeringen eller ikke.15Herman Smitt Ingebretsen, smst.

På den annen side understrekes det at forvaltningen ikke virker i et sosialt vakuum, men fremmer politiske verdier og interesser, og at dette bør skje innenfor rammen av den politikk som utformes på hvert felt i samfunnet:

En statsråd kan naturligvis «gå etter innstilling, han kan gå etter ansiennitet (…) men det er meget naturlig og rimelig at han i denne viktige stilling – en av de aller viktigste som ligger under han – vil søke en mann som han vet arbeidet av fullt hjerte med ham og ikke mot ham.»16J.L. Mowinckel, Forhandlinger i Odelstinget, 1939, s. 611.

Det er ganske klart at hvis jeg hadde valget mellom å sam­arbeide med en mann som sto så nær mitt eget syn på oppgavene, og en mann med et annet grunnsyn, ville jeg velge den første, selv om den annen var både en dyktig og helt ut lojal mann.17Fredrik Monsen, smst, s 631

Før vi drøfter hvilke virkninger disse kryssende forventninger har for systemet som helhet, la oss skissere den andre typen av rolle­konflikter som vi finner i sentraladministrasjonen.

Konflikter mellom lojalitet og faglig uavhengighet

Konflikten mellom lojalitet og faglig uavhengighet har kanskje vært den hyppigste form for intrabyråkratiske konflikter i norsk sentraladministrasjon, iallfall den type av konflikter som har vært mest synlig i den forstand at de har brutt gjennom «anonymitetens slør» og kommet til offentlighetens kunnskap. I organisasjonsteorien pleier man å fremstille dette som en konflikt mellom to slags statuser, mellom en status betinget av en plass i det administrative hierarki, hierarkisk status, og en status basert på at en behersker et spesielt kunnskapsfelt, funksjonell status. Siden midten av forrige hundreår er det i norsk statsforvaltning blitt organisert etater for en rekke kunnskapsfelt, og det finnes ikke mange av disse etatene som ikke er kommet i strid med overordnede hierarkiske enheter på en slik måte at offentligheten er blitt trukket inn. Men heller ikke de mer tradisjonelle lag som militæretaten og diplomatiet har vært uberørt. Fagfolkenes motpart har gjerne vært juristene som tradisjonelt har bemannet departementene, statsrådenes sekretariater. Men vi har selv­sagt også tilfeller hvor den spesielle juridiske fagkunnskap har gitt klare eksempler på hva sosiologen Theodor Geiger kalte «byråkra­tiets emansipasjon».

Hva vi har å gjøre med, er en konflikt mellom den faglige spe­sialisering som i enhver større forvaltningsorganisasjon finner sted i horisontalplanet, og den hierarkiske spesialisering som finner sted i vertikalplanet.18Se Herbert A. Simon, det siterte sted, s. 9. Den horisontale spesialisering gir faglig auto­riter, den vertikale spesialisering hierarkisk autoritet, myndighet i snever forstand. Forventningene krysses når det gjelder hvilken gjen­nomslagskraft den faglige autoritet skal ha i forholdet til den hier­arkisk betingede myndighet. De kryssende forventninger kommer til uttrykk i flere forskjellige sammenhenger, når det gjelder fagtjenestemannens ytringsfrihet generelt, og når det gjelder hans organisasjons­messige plassering. Denne plasseringen vil selvsagt også regulere hans ytringsfrihet, hans adgang til å delta i den allmene påvirkningsprosess som finner sted utenfor forvaltningsorganisasjonen, gjennom opini­onsdannelse og politiske valg.

Konflikten mellom fag og hierarki har sin utvilsomme politiske betydning. En forskjell i oppfatninger mellom de faglige og politiske myndigheter vil alltid interessere den politiske opposisjon og vil bli utnyttet så sant det kan stilles noenlunde rimelige argumenter til fordel for fagmannens syn, og han ellers har tilstrekkelig anseelse. En fagmann som lar sitt divergerende syn gå til offentlig appell, kan derfor ofte være sikker på å få en eller annen form for offentlig støtte. Likevel vil en slik opptreden alltid bli definert som avvik, hvor saklig gode grunner fagmannen enn har for å handle som han gjør. I høyden kan han håpe på å få rett foran historiens domstol, men det har som regel heller ikke vært tilfelle. Og det umiddelbare resultat vil som oftest være utelukkelse, at fagmannen i en eller annen form blir løst fra sin stilling, enten han selv tar initiativet eller ikke.

Det er enkelt å se at de hyppige konflikter står i sammenheng med den rolleuklarhet som hefter ved fagmannen som medlem av en hierarkisk organisasjon. Lar han faglojaliteten rangere foran lojaliteten imot organisasjonen, vil han alltid finne støtte på ett eller annet hold, han vil handle i samsvar med forventningene hos i hvert fall noen. La oss trekke fram noen eksempler på de kryssende for­ventninger som har omgitt fagmannen. Eksemplene er hentet fra en krisetid i forholdet mellom fagdirektører og departementer og gir oss de kryssende forventninger i ekstra tilspisset form. Men selv om forholdet mellom partene og de organisasjonsmessige retningslinjer har skiftet, så er konflikten alltid latent til stede, den er bygd inn i fagmannens rolle.

I løpet av forrige hundreår ble fagkyndigheten innordnet i sentral­administrasjonen på flere forskjellige måter. Dels fulgte en hva en kan kalle den svenske ordningen, med sakkyndigheten konsentrert i frittstående embetsverk og lovkyndigheten i departementene. Det var tilfelle for direktørene for kanal , havne  og fyrvesenet, telegraf­verket, veivesenet, Statistisk Sentralbyrå osv. Dels fulgte en hva vi kan kalle den danske ordningen som plasserer sakkyndigheten i mini­steriene som departementssjefer direkte underordnet ministrene. Det gjaldt hos oss for eksempel undervisningsvesenet. Dels valgte en et kom­promiss mellom den svenske og danske praksis og innordnet sak­kyndigheten i departementet, men plasserte et administrativt mellom­ledd, en juridisk utdannet ekspedisjonssjef, mellom fagdirektøren og statsråden. Etter den utbredelse som denne ordningen fikk i 1920-årene, kunne en kalle dette den norske løsningen. Denne ordningen ble konsekvent gjennomført da landbruksdepartementet ble besluttet opprettet i 1899. Departementets direktører var meget utilfredse med ordningen, de fikk støtte av Riksdirektørernes forening og av en gruppe i stortinget, som flere ganger, særlig mellom 1907 og 1912, drøftet spørsmålet om departementets struktur. Det er noen utsagn fra disse debattene vi skal trekke fram.

Det sentrale spørsmål under disse drøftingene om landbruksdepartementets ordning er muligheten av å kombinere stillingen som fagdirektør med stillingen som departemental kontorsjef.

Veterinærdirektør Ole Malm som i 1906 hadde søkt avskjed fra sin stilling for å bli medlem av Stortinget, tok meget aktiv del i arbeidet for å få flyttet direktoratene ut av departementet. I debat­ten stilte han kontorsjefens oppgaver i kontrast til fagsjefens og påstod at disse oppgavene ikke kunne forenes hos samme person. Kontorsjefen må først og fremst være lojal:

Han har å konsipere eller la utarbeide utkast til ekspedisjoner i den retning som av departementssjefen ønskes eller bestemmes, og han har herunder ikke adgang til å hevde noen fra departementet avvikende opp­fatning.19Forhandlinger i Stortinget 1906/07, ss. 1587 f.

En teknisk fagsjef, derimot,

må ha initiativ, idéer, være lydhør for befolkningens krav og kritikk, søke å fremme almene interesser gjennom utviklingen av sin administrasjon og må fremholde den selvstendige oppfatning som han på grunnlag av sine faginnsikter og sin erfaring har ervervet seg i hvert enkelt spørsmål. Men departe­mentet er ofte av forskjellige grunner nødt til å se annerledes på disse saker enn fagsjefen. Hvorledes skal da fagsjefen på den ene side kunne være direktør og søke å gjennomføre sin selvstendige fagoppfatning og på den annen side i departementet konsipere, eks­pedere og endog tvinges til å underskrive avgjørelser som går imot hans forslag eller endog direkte strider mot hans overbevisning? Ingen kan dog tjene to herrer, og direktørene vil under den nåværende ordning enten ganske opphøre med alt initiativ og la all overbevis­ning og alle selvstendige meninger fare – hvilket vil være ødeleg­gende for administrasjonens trivsel – eller der vil reise seg kiv og strid som ødelegger ethvert samarbeid.20Smst. s. 1588.

Det ville jo også være en ganske merkelig og for embetets innehaver kompromitterende fremgangsmåte om han som teknisk fagsjef skulle utarbeide et konge­lig foredrag hvor han etter beste evne søkte å slå i hjel sine egne argumenter som fagsjef og sin personlige overbevisning. En fagsjef som opptrådte som et sådant amfibium, ville med det samme godt­gjøre sin egen uskikkethet for stillingen og ville berøves enhver innflytelse og respekt.21Skrivelse av 28de november 1910 fra veterinærdirektør Ole Malm til landbruksdepartementet, inntatt i innstilling fra en komité nedsatt av Riksdirektørernes forening. Om riksdirektørernes administrativ stilling, lønningsforhold, reisegodtgjørelse og pensionering, Kra, 1912, s. 36.

Aksjonen for å reorganisere landbruksdepartementet fikk støtte fra flere hold. Edv. Hagerup Bull sa blant annet at «det er ganske mot­satte oppgaver man pålegger en mann, når man vil at han samtidig skal være den selvstendige administrasjonssjef (…) og underordnet funksjonær i departementet. Det er ganske motsatte oppgaver. Det er å forlange av den samme mann at han skal ha to sjeler, at han på en gang skal fyldestgjøre to mot hinannen stridende oppgaver.»22Forhandlinger i Stortinget 1912, s. 1091.

Men i landbruksdepartementet hadde man nettopp plassert «folk i stillinger hvor det stilles motstridende krav til dem.»23Smst. s. 1101 Det var der­for ikke uventet at det var kommet til friksjoner. «Man oppmuntrer til friksjon når man forlanger av folk som først og fremst skal være selvstendige ledere, at de samtidig skal vite å underordne seg.»24Smst. s. 1092.

Det var enighet i Stortinget om at ordningen ikke var ideell, og at den kunne føre til rivninger, men flertallet mente at den i høy grad gikk an å praktisere likevel. Det nærte iallfall ingen frykt for at ordningen ville lede til at direktørene mistet evnen til å sette fram krav, stille «den ideelle fordring»:

«Det er så naturlig at disse direktører anser det for en sak av den aller høyeste betydning at de får fremmet sine saker. Hvorledes det blir på mørkeloftet hos en annen, får være så sin sak.»25Gjert Holsen, smst. s. 1094 «Ethvert sådant direktorat vil jo gjerne ha den makt det kan få. Det kan man ikke fortenke dem i», sa Wollert Konow som selv hadde vært landbruksminister.

Disse direktører er faglig utdannede og ser mange ting som andre kanskje ikke ser, som kanskje Stortinget ikke ser, som Stortinget ser annerledes og som vedkommende minister ser annerledes. Det er nokså rimelig at de kan ha andre meninger enn dem som trenger igjennom i denne forsamling som de parla­mentariske ministre er avhengige av.26Smst. s. 1090.

Men det begrunnet ikke at direktoratene skulle flyttes utenfor departementet, hevdet Konow. Om ikke direktørene nettopp skulle være statsrådens håndgagne menn, så var det forhold hvor de måtte bøye seg for statsrådens vilje: «Når politiske momenter trer til, eller når det gjelder forholdet til budsjettet. Man kan simpelthen ikke fremme alt det, som man kanskje kunne finne ønskelig.»27Smst. s. 1095 Konow fortalte at i hans statsrådtid i landbruksdepartementet hadde ved­kommende direktør ofte skrevet «både sin egen fremstilling og departementets og begrunnet departementets, selv når departementet ikke kunne slutte seg til direktørens».28Forhandlinger i Stortinget 1910, s. 2528. Det var nettopp hans krav til fagsjefen at han skulle tjene to herrer. Og dette ble ytterligere understreket i sparepolitikkens tid etter første verdenskrig da flere direktorater ble flyttet inn i departementet etter mønster av ord­ningen i landbruksdepartementet.

Rolleuklarhetens virkninger

Disse eksemplene på hvorledes forventningene til sentraladmini­strasjonen krysses, gir grunnlag for en drøfting av hvilke virkninger den uklare rolledefinisjonen kan antas å ha i vårt politiske system

Av det dokumentariske materiale som eksemplene er hentet fra, kunne en anta at Stortinget og den befolkning det representerer, er delt i grupper som har forskjellige forventninger til administrasjonen. Tjenestemannens stilling ville da svare til arbeidsformannens slik denne er stilt mellom bedriften og arbeidsstokken.

Dette gjelder nok i en viss utstrekning. Men som jeg kommer tilbake til, er rolleuklarheten trolig ikke konstituert ved at ulike grupper har ulike forventninger til forvaltningen, men ved at de forventninger som den enkelte har til tjenestemannen, er uklare og innbyrdes motstridende. De enkelte elementer i de uklare forvent­ningene kan rendyrkes under en debatt som da resulterer i slike spiss­formuleringer som er gjengitt ovenfor. Men trolig er det slik at debattens tema nettopp krever slike tilspissede formuleringer fordi deltakerne ved mer kvalifiserte utsagn ville risikere å måtte falle hverandre om halsen. Problemet er ikke å velge blant flere verdier, men at en aksepterer verdier som er innbyrdes motstridende og at det hyppig oppstår situasjoner hvor verdiene må rangeres.

Rolleuklarheten er blant annet en virkning av byråkratiets faktiske uavsettelighet under politiske maktskifter, og den har selv som virkning at den styrker uavsetteligheten som politisk institusjon. Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemanner på ny i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk strid om. Det er vanskelig å tenke seg en slik ordning og om mulig enda vanskeligere å forestille seg hvorledes vilkårene for maktskifte og forandring kunne gro fram i et samfunn hvor slik samstemmighet fantes.

De verdier som uavsetteligheten særlig er knyttet til, samles gjerne under betegnelser som rettsstat, konstitusjonalisme eller rettssikker­het. Slike verdier kommer til uttrykk i erklæringer om grunnleggende menneskerettigheter og iverksettes gjennom politiske institusjoner, som understreker at myndigheten er delt og ikke samlet på en hånd, at all utøvelse av myndighet er regulert av generelle vedtak og rammer alle som står i samme faktiske stilling likt og at all den kritikk som myndighetene utsettes for, skjer åpent og har verdi i seg selv. Et slikt system forutsetter et fast oppbygd byråkrati.

Maktskiftene og byråkratiets hierarkiske organisasjon peker hen på et annet sett av verdier, demokrati i betydningen flertallsstyre, som har å gjøre med idéer om materiell likhet mellom menneskene og om flertallets rett til å bestemme over myndighetenes rekruttering og innholdet av de vedtak som myndighetene treffer.

Den faglige autoritet viser hen til et tredje sett av verdier som har å gjøre med vår kunnskap om tekniske og sosiale sammenhenger, med en rasjonalistisk holdning, ofte med tro på at problemer og konflikter mellom mennesker kan løses ved anvendelsen av kunnskap.

Disse tre sett av verdier utgjør viktige trekk ved vår politiske kultur, ved vår orientering til myndighetsavgjørelser.29Om politisk kultur som begrep, se Gabriel A. Almond: Comparative Political Systems. Journal of Politics, 18 (1956), ss. 391-409. De tre sett av verdier som er nevnt, gir selvsagt ingen uttømmende beskrivelse av vår politiske kultur. Andre slike verdier er effektivitet i betydningen lave omkostninger ved avgjørelsene, demokrati i betydningen selvstyre osv. Den enkelte administrative avgjørelse risikerer å bli utsatt for kritikk med utgangspunkt i hvert av disse verdistandpunkter,30Dette er hovedsynspunkt hos Torstein Eckhoff: Effektivitet og rettsikkerhet i den offentlige forvaltning. Nordisk administrativt Tidsskrift, (1958), ss. 15-17. og de enkelte sosiale grupper legger ulik vekt på dem. Det er et ledd i yrkesorienteringen hos for eksempel jurister at de gjerne understreker rettsstatsverdier og hos tekniske spesialister at de har særlig sans for verdier som har å gjøre med fagstyre, men et nytt sosialt lag som erobrer den politiske makt fylt av lidenskaplig reformvilje, fortrinnsvis vil vurdere administrative avgjørelser på grunnlag av relevanskriterier fra flertallets ideologi. Det gjelder vel alle sosiale grupper i politikken av de vil rangere verdiene forskjellig alt etter den konkrete situasjonen de står i. Er en gruppe i opposisjon, vil den kanskje understreke verdien av at den forvaltningsgren den særlig kommer i kontakt med, er uavhengig organisert og derfor lettere tilgjengelig. Føler den seg truet av lovgivningen, vil den kanskje understreke rettsstatsidealer, og dersom den får politisk makt, er det sannsynlig at den vil få en ny forståelse for flertallstyrets verdier.

Men det viktige er for det første at i hvert av disse tilfellene vurderes de ulike politiske og administrative løsninger innenfor den ramme som settes av de tre verdikompleksene, og for det andre at alle i større eller mindre utstrekning har del i den politiske kulturen. De enkelte verdier som vår politiske kultur består av, kommer i hyppig i konflikt, ja, innbyr til konflikt, og ved å tørne sammen holdes verdiene levende. De bekreftes på ny og på ny og streker stadig opp den ramme som de daglige konflikter løses innenfor.31Jfr. Lewis A. Coser: The Functions of Social Conflict, Ldn. 1956, ss. 122 f. Slik sett får de debattene som utsagnene ovenfor er hentet fra, et rituelt drag over seg, et preg av besvergelse og trosbekjennelse.

Vårt politiske system et en blandet styreform i den forstand at den det realiserer trekk fra alle disse sett av verdier og holder en likevekt mellom dem, sett over kort tid. Det er ikke rendyrket flertallsstyre, men har viktige demokratiske innslag, det er ikke en rendyrket rettsstat, men har viktige elementer fra et slikt system. Det er heller ikke et rendyrket fagstyre, men har viktige teknokratiske trekk.

En av rolleuklarhetens virkninger er at den gjør forvaltningen egnet til å integrere disse innbyrdes motstridende verdiene i de enkelte avgjørelser.32Se smst. ss. 78 f. om rollekonfliktenes integrerende funksjon for samfunnet som helhet. Den virker til å styrke et politisk system som kombinerer kryssende verdier, den presser fram avgjørelser hvor konstitusjonelle og faglige hensyn er vevd inn i poliske overveielser. Rolleflertydigheten er en av de mekanismer som sikrer en slik integrering, og slik sett får de åpne konflikter som er referert, en positiv virkning, de bidrar til å holde tjenestemennenes kryssende identifikasjoner. Hvorledes integreringen av de innbyrdes motstridende verdier finner sted i løpet av avgjørelsesprosessen og hva slags avgjørelsesmodeller rolleflertydigheten særlig begunstiger, vet vi ellers svært lite om. Det kan tenkes at situasjonene byr på særlig gode vilkår for konsensusløsninger hvor de kryssende verdier opptrer relativt samstemt – det hevdes da også at gjerne at en moderne statsforvaltning egentlig bare er effektiv ved behandling av saker hvor det hersker stor grad av enighet.33Alfred Diamant: The Relevance of Comparative Politics to the Study of Comparative Administration, Administrative Science Review, 5 (1960) s. 110.

Det krysspress som forvaltningen utsettes for, har virket til at det er skapt nye roller, ved at det er opprettet nye embeter eller ved at eksisterende embeter er blitt definert annerledes. Det er dette som skjer ved organiseringen av ombudsmannsstillingen akkurat som det skjedde da domstolene ble skilt ut av det kongelige embetsverk for at rettsstatsverdiene bedre kunne bli ivaretatt. Det skjedde da statsrådsembetene ble politisert og da statssekretærembetene ble opprettet for at flertallsstyret bedre skulle bli tatt hånd om, og det har skjedd ved organiseringen av frittstående fagstyrer for at teknokratiske hensyn skulle bli tilgodesett.

Dette har ikke hatt til følge at de enkelte roller som er sprengt ut ensidig kan ivareta én type av verdier og forsømme andre uten at det vekker negativ reaksjon. Det ser vi kanskje enklest av de forventninger som omgir statsrådembetet. Alt hva statsråden med rimelighet kan kritiseres for, gir oss forventningene, og de går både ut på at han opptrer som representant for sitt parti og fremmer dets saker, at han varetar rettsstatsidealene, og at han sikrer faglig korrekte løsninger. Dessuten står han ansvarelig for at apparatet under varetakelsen av disse hensyn arbeider med lave omkostninger. Når det gjelder dette ansvar som statsråden har som administrator, har det for øvrig også skjedd en differensiering ved opprettelsen av en kontinuerlig arbeidende rasjonaliseringsinstans og ved opprettelsen av permanente sjefsstillinger i departementene, departementsrådene. Men det at statsråden har slike hjelpesmenn, fritar han ikke for kritikk i hans egenskap av departementsleder.

Statsrådrollen er derfor neppe blitt særlig klarere ved at statsråden i tillegg til sine øvrige plikter også i sin tid fikk ansvaret for flertallsstyrets gjennomføring. Det er heller neppe tilfelle for andre slike spesialiserte roller. Det vi vet, er at dersom rollene oppfattes som klare og entydige av innehaverne, resulterer det ofte i at systemet kommer ut av balanse, og vi får en åpen konflikt som det for eksempel så ofte har skjedd i forholdet mellom fagstyre og flertallsstyre. Og konflikten har gjerne til følge at rollen igjen inkorporeres i den hierarkiske strukturen, enten formelt eller ved at den besettes med en person som bedre klarer å mestre enn flertydig rolle.

Som det er blitt understreket av andre, kan de kryssende forvent­ninger bidra til å forklare den gjennomgående utilfredshet med den offentlige forvaltning i Norge og i andre land.34Se Eckhoff, det siterte sted. Men den kan også forklare den eiendommelige og ubeherskede form som denne utilfredsheten kommer til uttrykk. Når forvaltningen tjener som skyteskive og beskyldes for at den er «sendrektig», «formalistisk», «in­kompetent» og tar «politiske hensyn», så er det skyts som anvendes gjerne påfallende grovkalibret. Men sett fra det synspunkt som nå er gjennomført, kan dette likefrem være nødvendig dersom slike ut­sagn ikke rett og slett skal få en positiv valør ved for eksempel å gi utrykk for at forvaltningen er grundig og upartisk og demokratisk ledet.

 

 

 

Fotnoter   [ + ]

1. En analyse av de avgjørelsesmodeller som særlig karakteriserer disse to rolletypene er gitt i Torstein Eckhoff og Knut Dahl Jacobsen: Rationality and Responsibility in Administrative and Juridical Decision-making, Copenhagen 1960.
2. Slik utformet møter rolleteorien de innvendinger som er rettet mot den spesielt fra avgjørelsesteoretisk hold og som går ut på at rolleteorien legger urimelig vekt på normativt orienterte handlinger og ikke tar hensyn til formålsrettet atferd. Jfr. Herbert A. Simon: Administrative Behavior, New York, 1957 ss. XXX f
3. Det finnes en annen type av rollekonflikter som kanskje heller burde kalles statuskonflikt og som inntreffer når forventningene i de ulike posisjonene som en person innehar kolliderer. En av habilitetsreglenes funksjoner er nettopp å løse en del av slike konflikter ved å forby status-kombinasjoner.
4. De eksempler det refereres til, hører til det materiale som er lagt fram i en avhandling for magistergraden i statsvitenskap, K. D. Jacobsen: Politikk og administrasjon. Rangering av noen lojaliteter hos offentlige tjenestemenn, Oslo 1955.
5. Se Peter M. Bleu: «Initiative and Bureaucrazy», i Public Administration Rewiev, 20 (1960), ss. 41-45.
6. Se James G. March and Herbert A. Simon: Organizations, New York 1960, ss. 142 ff. og ss. 172 ff. om distinksjonen mellom programmerte og uprogrammerte avgjørelser.
7. Om kognitive grenser for identifisering, se smst. ss. 150-8.
8. Halvdan Koht: Johan Sverdrup, III, 154 ff.
9. Forhandlinger i Odelstinget, 1885, s. 614.
10. Smst. s. 616
11. Smst. s. 618.
12. Smst. s. 617.
13. Forhandlinger i Odelstinget, 1934, s. 221.
14. Gabriel Moseid, Forhandlinger i Odelstinget 1947, s. 767.
15. Herman Smitt Ingebretsen, smst.
16. J.L. Mowinckel, Forhandlinger i Odelstinget, 1939, s. 611.
17. Fredrik Monsen, smst, s 631
18. Se Herbert A. Simon, det siterte sted, s. 9.
19. Forhandlinger i Stortinget 1906/07, ss. 1587 f.
20. Smst. s. 1588.
21. Skrivelse av 28de november 1910 fra veterinærdirektør Ole Malm til landbruksdepartementet, inntatt i innstilling fra en komité nedsatt av Riksdirektørernes forening. Om riksdirektørernes administrativ stilling, lønningsforhold, reisegodtgjørelse og pensionering, Kra, 1912, s. 36.
22. Forhandlinger i Stortinget 1912, s. 1091.
23. Smst. s. 1101
24. Smst. s. 1092.
25. Gjert Holsen, smst. s. 1094
26. Smst. s. 1090.
27. Smst. s. 1095
28. Forhandlinger i Stortinget 1910, s. 2528.
29. Om politisk kultur som begrep, se Gabriel A. Almond: Comparative Political Systems. Journal of Politics, 18 (1956), ss. 391-409. De tre sett av verdier som er nevnt, gir selvsagt ingen uttømmende beskrivelse av vår politiske kultur. Andre slike verdier er effektivitet i betydningen lave omkostninger ved avgjørelsene, demokrati i betydningen selvstyre osv.
30. Dette er hovedsynspunkt hos Torstein Eckhoff: Effektivitet og rettsikkerhet i den offentlige forvaltning. Nordisk administrativt Tidsskrift, (1958), ss. 15-17.
31. Jfr. Lewis A. Coser: The Functions of Social Conflict, Ldn. 1956, ss. 122 f.
32. Se smst. ss. 78 f. om rollekonfliktenes integrerende funksjon for samfunnet som helhet.
33. Alfred Diamant: The Relevance of Comparative Politics to the Study of Comparative Administration, Administrative Science Review, 5 (1960) s. 110.
34. Se Eckhoff, det siterte sted.

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.