Om å forvalte sitt pund…*

* Denne artikkelen er en omarbeidet versjon av innledningsforedraget til seminaret «Etikk, korrupsjon/ økonomiske misligheter og intern kontroll» for Forsvarets faglige og administrative ledelse
20-21. september 2007.
Jeg skylder samtidig å gjøre oppmerksom på at jeg i utarbeidelsen av foredraget hadde tilgang til Nils Terje Lundes manus til hans prøveforelesning ifm. hans doktordisputas 20-21.september 2007 («En ny forvaltningsetikk? En vurdering av ’Etiske retningslinjer for statstjenesten’»). En omarbeidet versjon av Lundes forelesning forefinnes som artikkel i dette nummeret av PACEM

Forvaltningsetikken er satt på dagsorden i Forsvaret. Det er ikke vanskelig å få øye på bakgrunnen for at dette nå skjer. Gjennom de siste årene har det vært mange og store oppslag i media omkring sløsing med forsvarsmidler, mangel på økonomistyring, blanding av privat og offentlig økonomi, mottak av gaver og reiser, grov feilutfylling av reiseregninger, dårlige prosedyrer for anskaffelser osv. Ettersom disse sakene ruller i media oppstår det også en snøballeffekt. I tillegg til spørsmål om økonomisk ukultur og misligheter stilles det samtidig spørsmål om ivaretakelse av personellet og om åpenhetens og ytringsfrihetens kår i Forsvaret.1Oppsigelse av Norsk Tidsskrift for Sjøvesens avtale om bruk av kontor ved Haakonsvern orlogsstasjon førte til oppslag i media om en sammenheng mellom denne avtaleoppsigelsen og tidsskriftets kritikk av Forsvarets behandling av kontreadmiral Atle Karlsvik. Slik reiser denne saken spørsmål både om personellbehandlingen og ytringsfrihetens kår i Forsvaret. Se, f. eks. «Kastet ut av Forsvaret», Nettavisen 17. september 2007 (oppdatert 18. september 2007),http://www.nettavisen.no/innenriks/article1340064.ece. Sist besøkt, 8. oktober 2007.

Alvoret i situasjonen knytter seg til at denne totale situasjonen svekker allmennhetens tillitt til og oppslutning om den aktøren som er satt til å forsvare norsk sikkerhet og norske interesser mot ytre trusler. Det gjør situasjonen alvorlig, og det gjør forvaltningsetikken viktig. Forvaltningsetikken er nettopp ment å sikre forvaltningen av offentlig makt og midler mot den type atferd som media de siste årene har rettet søkelyset mot.

Det kan samtidig være grunner til å peke på at det finnes trekk ved kulturen i Forsvaret som gjør at forvaltningsetikkens viktighet står i fare for å underkjennes. Fokuset mot den mer avgrensede militæretikken, å ta beslutninger i forhold til dilemmaer som gjelder liv og død under skarpe militære operasjoner, kan føre til at forvaltningsetiske dilemmaer får lav status. Dette kan igjen lede til forestillinger om at det i forhold til forvaltning bare gjelder å følge lov- og regelverket, og at det ikke finnes egentlige etiske dilemmaer knyttet til forvaltningsområdet. Hensikten med denne artikkelen er å forsøke å vise at dette ikke forholder seg fullt så enkelt.

Jeg vil gjøre dette i to deler, før jeg summerer og konkluderer i tre punkter.

Gjennomføring: Del I

I den første delen vil jeg først se på sammenhengen mellom grunnlagsetikken og forvaltningsetikken, for så å beskrive hvordan Max Weber ser på endringer i forvaltningens praksis og prinsipper som et sentralt element i overgangen fra føydalsamfunnet til suverene stater.

Etikk som smørning eller førstefilosofi

Filosofen John Caputo begynner sin bok Imot etikken på følgende måte:

Jeg har nå lenge holdt meg med visse meninger, som jeg har holdt tilbake fra offentligheten. Etter mye tankevirksomhet har jeg nå besluttet at tiden er kommet for å kunngjøre mine synspunkter, tydelig og uten unnskyldning. Jeg er klar til å ta de konsekvensene som måtte komme: Jeg er imot etikken. Her står jeg og kan ikke annet.2John D. Caputo, Against Ethics – Contributions to a Poetics of Obligation with Constant Reference to Deconstruction. Bloomington and Indianapolis: Indiana University Press, 1993, side 1.

Caputos bok viser seg å være ganske så etisk. Han ønsker å bidra til det han kaller ’en forpliktelsens poetikk.'3Against Ethics, side 220. Dette representerer så å si en «etikk imot etikken». Den etikken han er imot er den storslagne. Den som inngår i den store fortellingen som fra begynnelse til slutt er organisert rundt ett overordnet navn eller begrep: Gud, historien, friheten, nasjonen, sannheten. I denne store fortellingen blir den genuine etikken veldig fort bondefanget. Den inngår som støttefunksjon i et eller annet a-etisk eller rent ut uetisk prosjekt. Etikken blir oljen som smører motoren i en maskin som selv ikke er bygd ut fra etiske begrunnelser eller brukes til etiske formål. Det Caputo slik er med å peke på er en type dominerende «potet-etikk», der etikken i form av etiske retningslinjer, verdigrunnlag, etiske kodekser osv. blir brukt som universalmedisin. Innenfor næringsliv, idrett, øvrig organisasjonsliv, offentlig forvaltning osv. legitimerer etikken det som allerede skjer uten i noen særlig grad å påvirke eller endre atferden innenfor virksomheten.

Caputo bygger en slik tilnærming på en av de mest sentrale etiske tenkerne i det forrige århundret, nemlig Emmanuel Levinas. Levinas hevder at etikken, for fortsatt å være etikk, er førstefilosofi eller første vitenskap.4Dette er en sentral dimensjon i Levinas’ filosofi. Se, spesielt, Del I, A.4: «Metafysikken er før ontologien», i Totalitet og Uendelighet – Et essay om exterioriteten. Til dansk ved Manni Crone. København: Hans Reitzels Forlag, 1996, side 32ff. Se også E. Levinas, «Ethics as First Philosophy», i The Levinas Reader. Edited by Seán Hand. Oxford and Malden: Blackwell Publishers, 1989, side 75ff. All menneskelig handling, inklusive de regler, bud og forordninger denne handlingen hviler på, må forankres etisk, på nytt og på nytt. Hvis etikken blir hjelpedisiplin, så er det ikke lenger snakk om etikk.

Levinas hevder videre at etikken ikke lar seg begrunne ut fra religiøse eller filosofiske systemer, men må tenkes ut fra det fundamentale krav; det grunnleggende ansvar, som konfronterer oss i det andre menneskets sårbare ansikt.5Se, Totalitet og Uendelighet, Del III: «Ansigtet og exterioriteten», side 181ff. Dette krav og ansvar er til stede i møte med alle typer mennesker, men blir spesielt tydelig i møte med de mest sårbare, med enken, den fremmede, den farløse og barnet. Levinas sier:

I ansiktet finnes det en essensiell fattigdom, noe som viser seg i våre forsøk på å maskere denne fattigdommen, ved å forstille oss, se ubesværet ut. Ansiktet er utsatt, truet, som om det inviterer oss til voldshandlinger. Samtidig er det ansiktet som forbyr oss å drepe.6Levinas, Etik og Oändlighet – samtal med Philippe Nemo. Svensk översättning: Maria Gunnarsson Contassot. Stockholm/ Stehag: Brutus Östlings Bokförlag, 1993, side 100.

Drap, som etisk kategori, det vil si ikke bare som å fjerne noe eller som å slå av en maskin, drap som etisk kategori blir først reelt når vi opplever at den tekniske muligheten til å gjennomføre handlingen motsvares av en tilsvarende etisk umulighet.

Det er helt åpenbart en lang vei fra en slik etisk grunnlagstenkning og til forvaltningsetikken. Samtidig er det å håpe at relevansen av en slik tilnærming er tydelig: En bondefanget etikk løsrevet fra sitt grunnlag gjør seg fort tilgjengelig for å tjene andre interesser enn det gode liv og fellesskap og den svakestes liv og rettigheter. Velger man å være litt pompøs på dette punktet, så viser man lett til den regeletikk og den profesjonsetikk som helt sikkert var oppegående hos soldatene som tjenestegjorde i Det tredje rikets konsentrasjonsleire. Man trenger ikke å være så dramatisk. Maktmisbruk skjer ofte i etikkens og moralens navn. Det være seg innen familier, religiøse grupperinger og alle typer organisasjoner, spesielt der graden av intimitet, hemmelighold og immunitet er høy. Etikk og moral blir i sånne sammenhenger fort et spørsmål om makt og ikke om mennesker.

Overgangen fra føydalsamfunnet til den moderne stat

Hva er forvaltningsetikk? For å svare på det, så kommer vi ikke utenom en historisk skisse. Det har eksistert typer av offentlig forvaltning helt siden de sumeriske og babylonske riker mange tusen år før Kristi fødsel. Den babylonske herskeren Hammurapis lovkodeks fra før 1750 år f.kr. er kanskje det viktigste dokumentet i denne sammenhengen.7Se, Chilperic Edwards, The Hammurabi Code and the World’s Earliest Laws. Kessinger Publications, 2005. Hovedvirksomheten til herskernes sekretærer var å skrive ned rikenes lover og annaler, samt å bokføre økonomiske transaksjoner. Selv om det skjer store endringer i de forskjellige herskernes forvaltninger gjennom Romerriket og middelalderen, så skjer den klart viktigste endringen i forhold til oss i overgangen fra føydalsamfunnet til den moderne stat.8For dette, og det følgende, se: Max Weber, Makt og byråkrati, 3.utgave, 4.opplag. Gyldendal Norsk Forlag, 2006.

Max Weber har systematisert de endringene som fulgte i og med denne overgangen. Han har også, i lys av denne systematiseringen, skissert de normene og karaktertrekkene som kjennetegner en idealtypisk statsforvaltning. Hensikten med å følge Webers framstilling vil være å understreke at den moderne statsforvaltningen utgjør et vesenstrekk ved den moderne, suverene og demokratiske stat. Den er ikke et tilfeldig kjennetegn, men hører med til definisjonen av den moderne stat.

Fra forbudet mot blodhevn og ættefeider går det en tusenårig historie i vår kulturkrets fram mot monopoliseringen av voldsmakten i den suverene stats hender.9Makt og byråkrati, side 4. Dette er en flytende overgang som skjer i forskjellige perioder i de forskjellige stater, men poenget er at en fungerende stat er helt avhengig av at denne bevegelsen er fullført. Mislykkede statsdannelser, både i vår tid og historisk sett, kjennetegnes nettopp av at man ikke har lykkes i monopoliseringen av voldsmakten.10Mangelen på statens monopolisering av voldsmakten er en viktig del av konfliktmønsteret i stater som Somalia og Afghanistan. Det kan også hevdes at mangelen på sentralisering og monopoliseringen av voldsmakt i de palestinske selvstyreområdene er et sentralt element i den pågående konflikten mellom Israel og palestinerne. I europeisk historie er det Tysk-romerske keiserrikets sammenbrudd under Napoleonskrigene et klassisk eksempel på hvordan fraværet av monopol på voldsmakt fører til politisk svekkelse. Dette er Hegels poeng når han begynner sitt arbeid «Den tyske forfatning» med ordene: «Tyskland er ikke lenger en stat.» «The German Constitution (1798-1802)», i Hegel, Political Writings. Cambridge and New York: Cambridge University Press, 1999, side 6-101. I føydalsamfunnet, derimot, var dette annerledes. Her var makt og privilegier fordelt i en kompleks struktur der både fyrster og kirken rådde over egne maktmidler, innbefattet voldsmakt. Keiser og konge var dermed avhengig av adel og kirke for å kunne utøve sin makt. De var avhengig av fyrstene for skatteinnkreving og militære bidrag, av kirken og klostervesenet for skrivekyndige sekretærer, og av både kirke og fyrste for å utdanne og knytte til seg kompetanse, siden disse styrte over universitetene, og han var avhengig av såkalte «honoratiores» for å gjøre den nødvendige jobben i både lokale og sentrale forsamlinger og råd.11For den rollen honoratiores spilte i føydalsamfunnet, se, Makt og byråkrati, side 73ff. Disse «honoratiores» var hentet fra adel, lavadel eller jordeiere, det vil si fra mennesker som kunne leve uten å jobbe, og slik stille sin tid, arbeidskraft og kompetanse til rådighet. Visst var det en forutsetning at de hadde en viss tillitt fra den krets de representerte, men de var rekruttert verken på grunn av sin spesialkompetanse, sin faglige uavhengighet integritet, sin evne til å skille mellom egen eiendom og interesser og statsmaktens, sin lojalitet, ubestikkelighet eller lydighet i forhold til statsmakten.

Et av de sentrale momentene i Max Webers beskrivelse av overgangen fra føydalsamfunn til den moderne rettsstaten, og på det grunnlaget hans skisse av en idealforvaltning, er nettopp at statsforvaltningen er preget av de kjennetegnene som ikke var nødvendig for den statstjenesten som ble utøvd av adelen, av en til del politisert kirke og av de nevnte honoratiores.

Vi kan da i følge Weber peke på følgende trekk som skiller moderne forvaltning fra føydalsamfunnets forvaltning av statsmakt.12For det følgende, se, Makt og byråkrati, side 107ff.

  1. Det skilles mellom politisk (suveren) makt og embetsmakt. Kompetanseområder er klart atskilt og oppgaver gis som offisielle plikter. (Dette er ulikt den tradisjonelle formen, der plikter kunne skifte tilfeldig.)
  2. Organisasjonen følger hierarkiske prinsipper, underordnede følger overordnedes beslutninger, men har rett til anke/ appell.13«Lydighetsplikten er rangert i et hierarki av embeter, hvor de lavere er underordnet de høyere, og hvor det finnes en fastlagt prosedyre for anker.» Makt og byråkrati, side 92. (Dette kontrasterer en mer diffus struktur i tradisjonell autoritet.)
  3. Formelle, abstrakte lover og regler styrer og begrenser beslutninger og handlinger. Reglene er stabile, uttømmende og kan læres. Beslutninger nedtegnes og oppbevares i permanente arkiv. (Dette var sjeldnere tidligere.)
  4. Arbeidsmidlene tilhører kontoret (byrået). Personlig eiendom og kontorets eiendom er klart atskilt. (Dette var tidligere mer diffust.)
  5. Embetsverkets ansatte er tilsatt på grunnlag av faglige kvalifikasjoner. De er utnevnt eller tilsatt, ikke kalt eller utvalgt, og deres innsats kompenseres gjennom lønn. (Dette utgjør en klar forskjell fra tidligere.)
  6. Ansettelsesforholdet er en karriere. Embetspersonen er en fulltidsansatt som kan se fram til en livslang karriere, samt pensjon, og er beskyttet mot tilfeldig oppsigelse. (Her er det også en tydelig forskjell fra en tidligere mer tilfeldig praksis.)

Når demokratiske verdier legges til rettsstatens byråkratiske prinsipper, følger også med en viss grad av nødvendighet en del andre prinsipper for statlig forvaltning. Dette er prinsipper som delvis også kan knyttes til det såkalte «New Public Management», som har utgjort en sentral trend i organisasjonstenkningen siden 1980-tallet:14For dette, se, for eksempel, Kjell Arne Røvik, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Fagbokforlaget, 1998, side 16 og side 226-259.

7. Forvaltningen opererer kunderettet og serviceinnstilt

8. Saksbehandlingen kombinerer forsvarlig saksbehandling og effektivitet, det såkalte «effektiviseringsprinsippet».15Dette finnes allerede hos Weber. Se Makt og byråkrati, side 126ff.

9. Hemmelighold begrenses. Prinsipper om åpenhet, gjennomsiktighet og etterrettelighet legges til grunn for saksbehandlingen

10. Tilsatte i forvaltningen har ytringsfrihet der dette ikke står i tydelig motstrid til lojalitetsprinsippet og lydighetsplikten

Også disse fire prinsipper er klart forskjellig fra den forvaltningspraksis som var rådende i føydalt organiserte sosio-politiske enheter. Overgangen fra disse enhetene til moderne stater fører altså til et distinkt og tydelig skifte i forvaltningens praksis og prinsipper.

Jeg vil i neste del av denne artikkelen peke på at de dokumentene som i dag er satt til å regulere statlig forvaltningsetikk, først og fremst «Etiske retningslinjer for statstjenesten» fra 2005, men også NOU-en fra 1993 som rett og slett bærer navnet «Forvaltningsetikk», i stor grad holder seg innenfor de 10 prinsippene som her er skissert med utgangspunkt i Max Webers idealbyråkrati. En av Webers sentrale hypoteser er at dette ikke er tilfeldig:

Jo lengre vi går tilbake i utviklingen, desto mer typisk for herskeformene blir fraværet av byråkrati og embetsverk overhodet. (…) Overalt hvor byråkratiet oppsto og bredte seg har det derfor virket på en «revolusjonær» måte. (…) På denne måte tilintetgjorde byråkratiet strukturelle former for herredømme som ikke hadde noe rasjonelt preg.16Makt og byråkrati, side 157.

Med utgangspunkt i dette kan vi da foreløpig konkludere på to punkter som står i en nær sammenheng:

  1. De prinsippene som regulerer den moderne statsforvaltningen, enten disse er implisitte eller eksplisitte, er ikke tilfeldige prinsipper. De er prinsipper som regulerer den statsform vi lever i. Brudd på disse prinsippene, og enda mer en kultur som undergraver disse prinsippene, rokker ved selve grunnlaget for vårt politiske system.
  2. Slik sett, så er ikke veien så lang som den kanskje kan synes fra grunnlagsetikken til disse prinsippene. Forvaltningsetikken knytter seg ganske så umiddelbart til grunnlagsetikken. Forutsetningen for en slik kobling er at vi vurderer den statsform vi lever i som den mest hensiktsmessige i forhold til å skape et godt liv og gode fellesskap, samt det å vedlikeholde et vern om de mest sårbare i samfunnet.

Gjennomføring: Del II

I andre del av artikkelen stilles spørsmålet om hvorfor og hvordan vi skal forholde oss til en utvikling der forvaltningens implisitte normgrunnlag i økende grad kreves gjort skriftlig og eksplisitt, først som lovverk og så som forvaltningsetiske retningslinjer.

God forvaltningsskikk og lovregulering

Dette er ikke stedet for å gi en oppsummering av norsk offentlig forvaltnings historie i tiden fra 1814 eller 1905 og frem til i dag. Det som det allikevel kan synes viktig å peke på, er at det i selve forvaltningssystemet er lagt inn prinsipper som skaper stabilitet og forutsigbarhet: Forvaltningen er lov og regelstyrt, den er hierarkisk oppbygget, delt inn i tydelige kompetanseområder og legger til rette for livslange karrierer. Ved de forskjellige etater og departementer utvikler det seg samtidig en kontinuitet og en tradisjon som er blitt benevnt som «god forvaltningsskikk». Innenfor mer bruker- og kunderettede virksomhetsområder vil dette ha hovedvekt på serviceinnstilling, likebehandling, faste og raske svarfrister osv. Til grunn for all saksbehandling ligger allikevel prinsippene om faglighet, uavhengighet, saklighet, habilitet og et voksende krav om offentlighet.

Det kan være gode grunner til å se det store utredningsarbeidet som ble gjort på det forvaltningsrettslige området på bakgrunn av den mer eller mindre ukontrollerte maktutøvelsen man opplevde under andre verdenskrig. Uansett, ble det i årene etter krigen gjort svært grundige utredninger om norsk forvaltningsrett, som endte opp i formelle lover. Disse er i stor grad en utvidelse og presisering av de ulovfestede reglene og god forvaltningsskikk, og består i stor grad av detaljerte regler for saksbehandling. De viktigste lovene er forvaltningsloven17Forvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 1970. Se, http://www.lovdata.no/all/nl-19670210-000.html og offentlighetsloven18Offentlighetsloven trådte i kraft 1. juli 1970. Se, http://www.lovdata.no/all/nl-19700619-069.html. som kom på slutten av 60- og begynnelsen av 70-tallet og inneholder i hovedsak fastsettelse av følgende plikter: Utredningsplikt, plikt til forhåndsvarsel, plikt til å holde parter løpende underrettet, innsynsrett, taushetsplikt, begrunnelsesplikt, klagerett og rettigheter ved omgjøring, samt habilitetsregler. Det er i tillegg viktig å understreke det selvsagte at forvaltningen også er underlagt det øvrige lovverket. Slik er for eksempel tyveri forbudt i følge Strl § 257, Strl § 276 (a-c) forbyr korrupsjon, grov korrupsjon og smøring, Strl § 266 nedlegger forbud mot utpressing,19Lovdata, http://www.lovdata.no/all/nl-19020522-010.html og Tjml § 20 nedlegger forbud mot gaver i tjenesten.20Lovdata, http://www.lovdata.no/all/nl-19830304-003.html. Til dette kunne vi lagt til f. eks. bestemmelser i arbeidsmiljøloven, forskrifter og regelverk.

I lys av det vi som kom fram i første del, kan vi si at god og rettferdig forvaltningspraksis blir holdt oppe av a) selve den moderne forvaltningens karakter og innretting, av b) god forvaltningsskikk og av c) et forholdsvis omfattende og presist lov og regelverk. Mot denne bakgrunn kan de synes som om offentlig forvaltning inneholder mange gråsoner men få dilemmaer.

Forvaltningsetikkens skriftliggjøring

Hva skal vi da med forvaltningsetikk? Også her finnes det en historie, og denne historien leder fram til i dag. Fokuset på forvaltningsetikk og på forvaltningsetiske retningslinjer kan sies å være resultatet av en todelt utvikling. På den ene siden har genren «etiske retningslinjer» sitt opphav i det private næringslivet, og denne bakgrunnen har nok påvirket de etiske retningslinjene for statstjenesten til en viss grad. Først og fremst gjelder dette en større vektlegging på service og kundefokus. Dette er ikke så aktuelt for forsvarssektoren, og dette fokuset er ikke framtredende i «Etiske grunnregler for forsvarssektoren»21FD, mars 2007 og «Etiske retningslinjer for næringslivskontakt i forsvarssektoren».22FD, april 2007. I disse dokumentene er det ikke snakk om borgeren som kunde, men om «forsvarssektorens omdømme og troverdighet i samfunnet».23«Etiske retningslinjer for forsvarssektoren.» (Dokumentet er på kun én side).

I det hele tatt kan det sies at de etiske retningslinjene for statstjenesten først og fremst er preget av næringslivets retningslinjer når det gjelder form og genre, og i liten grad i forhold til innhold.24For dette, se artikkel av Nils Terje Lunde i dette nummeret av PACEM. Det kan synes som om de implisitte innholdsmessige føringene i statsforvaltningens historie og innretning gjør behovet for import av innhold fra næringslivsetikken overflødig. Vi har allerede sett at overgangen fra føydalsamfunnet, god forvaltningsskikk og lovreguleringene for området er bærere av sentralt forvaltningsetisk innhold. Det vi kan anta har skjedd, og dette er den andre utviklingen fram mot den eksplisitte utmyntingen av forvaltningsetikken vi ser i dag, er at økt offentlighet og innsyn har gjort allmennheten oppmerksom på maktmisbruk, korrupsjon, og ukultur i statsforvaltningens samhandling med næringslivet. I denne sammenheng er Watergate-saken alle skandalers mor, og kan ses på som et vannskille i denne utviklingen. På norsk jord hadde vi avsløringene av den utbredte korrupsjonen i Oslo kommune på slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet. Denne ledet fram til NOU-en «Forvaltningsetikk», som kom i 1993.25NOU 1993:15 Forvaltningsetikk. Dette er et viktig dokument i norsk forvaltningsetikk, ikke minst fordi det gir en god og systematisk innføring i forvaltningsetisk teori i kapittel 2.26Kapitlet er i stor grad ført i pennen av forsker Kai Dramer. Se, NOU 1993:13, side 8. Det er også interessant fordi det ikke anbefaler innføring av spesifikke forvaltningsetiske retningslinjer.27NOU 1993:15, kap.5, pkt. (9), side 34. Det anbefaler heller et bredt holdningsskapende arbeid som skal dyrke fram et en etikk nedenifra. Det viktigste er allikevel at når det kommer til det innholdsmessige, så består dokumentet av en tydeliggjøring av nettopp de normer og prinsipper som vi allerede har vært innom, slik disse ligger til grunn for Webers idealbyråkrati, god forvaltningsskikk og lovgivningen innenfor området.28NOU 1993:15, se, spesielt, «4.2.2 Demokratiske og byråkratisk verdier.»

En sannsynlig slutning er derfor at avsløringer og skandaler har tvunget fram en refleksjon over forvaltningens implisitte normgrunnlag. Fokuset og vektleggingen følger selvsagt skandalen i forkant, slik korrupsjon er i fokus i Forvaltningsetikken fra 1993, og samhandlingen med næringslivet og mottak av gaver er i fokus i FDs retningslinjer fra april i år, men selve normgrunnlaget henter man fra den moderne statsforvaltningens egen tradisjon og legitimitetsbasis. Det handler om faglig uavhengighet, skille mellom statens midler og privat eiendom, om åpenhet, lojalitet, ytringsfrihet og habilitet.

Det finnes ett moment til som det er verdt å nevne i forbindelse med behovet for å gjøre eksplisitt i etiske retningslinjer det som på mange måter allerede ligger der implisitt i normgrunnlaget. Det er utviklingen fra et homogent til et mangfoldig samfunn. Enhetssamfunnet, der mange historiske, religiøse, kulturelle og verdimessige referanser kunne tas som gitt, ligger på mange måter bak oss. Troen på hierarkiske strukturer er, delvis på grunn av dette, heller ikke like sterk som den har vært. Mange av oss er glad for denne utviklingen. Det gjør tilværelsen mer spennende, og åpner opp for å komplettere hierarkiske organisasjonsmodeller med nettverksbaserte, noe som gjør at kreativ kraft og nye vinklinger på tradisjonelle utfordringer får rom. Samtidig stiller en slik utvikling krav til oss om nettopp å gjøre implisitte normer, verdier og prinsipper eksplisitt. Vi har et ansvar for å gjøre tydelig disse normenes historiske bakgrunn, hvordan disse normene legitimeres ut fra vår statsform og hva disse normene betyr i møte med dagens utfordringer.

Etter at OECD i 1998 kom med anbefalinger om utvikling av en etisk infrastruktur i offentlig sektor, herunder om etablering av etiske retningslinjer, kom endelig «Etiske retningslinjer for statstjenesten» i september 2005.29Moderniseringsdepartementet, 7. september 2005. Som det er antydet ovenfor, så er disse retningslinjene først og fremst en eksplisitasjon av det som ligger implisitt i forvaltningspraksisens tradisjon og normgrunnlag, slik dette kommer til uttrykk i statsformen, forvaltningsskikken og i lov- og regelverket.

Retningslinjene er organisert under fem overskrifter:

  1. Generelle bestemmelser
  2. Lojalitet
  3. Åpenhet
  4. Tillit til statsforvaltningen
  5. Faglig uavhengighet og objektivitet

Ser vi på disse overskriftene og på de enkelte retningslinjene under disse retningslinjene, så kan vi se, selv om det ikke er 100 % entydig, at overskiftene 2, 4 og 5 om lojalitet, tillit og faglig uavhengighet uttrykker normer hentet fra det weberske idealbyråkratiet, mens de andre punktene, spesielt det som handler om åpenhet, innsyn og offentlighet under overskrift 3, bygger på demokratiske prinsipper om medbestemmelse og gjennomsiktighet, det vil si som regler som skal forhindre at regjeringens utøvende makt skal være seg selv nok og slik kunne virke uavhengig av folkeviljen. Det som tidligere lå der implisitt, og for noen altså øyensynlig utydelig, er gjort eksplisitt og tydelig.

Det samme gjelder i stor grad også «Etiske grunnregler for forsvarssektoren» som i stor grad bygger på «Etiske retningslinjer for statstjenesten». Her lyder overskriftene «omdømme og troverdighet», «åpenhet», «ytringsfrihet», «lojalitet», «habilitet», og «ledelse og ansvar».

Det eneste vi skal legge merke til forskjell fra statens generelle retningslinjer er at omdømme og troverdighet i Forsvarets retningslinjer er løftet opp, at forsvarsansattes ytringsfrihet er gjort til en egen overskrift, samt at viktigheten av etisk lederskap er understreket sterkere enn i det generelle dokumentet for hele statstjenesten. Vi ser også at varsling i Forsvarets dokument er lagt under punktet «lojalitet» og ikke under «åpenhet» som i dokumentet for hele statstjenesten. Å tolke bakgrunnen for disse endringene ville i denne sammenhengen bare bli spekulasjoner, men det er ikke urimelig å anta at både medieoppmerksomhet rundt økonomiske misligheter og en viss uenighet om vektlegging mellom departement og forsvarsstab ligger bak noen av de markeringene som slik kommer til uttrykk.

Alt i alt blir det allikevel viktigst i vår sammenheng å peke på at også Forsvarets retningslinjer er en skriftliggjøring av prinsipper og normer som allerede ligger der implisitt.

Konklusjon

Mot denne bakgrunn blir det mulig å konkludere i tre punkter:

  1. Det første punktet knytter tilbake til konklusjonene i første del av foredraget. I følge Max Weber bygger statsforvaltningens grunnleggende prinsipper på overgangen fra føydalsamfunn til den moderne rettsstat. Følger vi en slik tankegang, så står en god, rettferdig, faglig begrunnet, upartisk, transparent og etterrettelig forvaltning i nær sammenheng med selve den statsform vi lever i. Det betyr at det å bekjempe maktmisbruk, unødig hemmelighold, atskilte og obskure maktsentra og bruk av statens midler til egen fordel bidrar til å styrke denne statsformens demokratiske legitimitet og folkelige forankring.
  2. Sannsynligvis med bakgrunn blant annet i misbruk av offentlig makt under andre verdenskrig ble det satt i gang et stort utredningsarbeid som førte til at en del av de hevdvunne prinsippene i god forvaltningsskikk ble gjort til lov. Denne utviklingen i forhold til å gjøre det implisitte eksplisitt har fortsatt helt fram til utformingen av de etiske reglene og retningslinjene vi ser i dag. Denne utviklingen må ses på som nødvendig, både på grunn av at økt krav om offentlighet har avdekket at det finnes misbruk av posisjon og makt innenfor offentlig forvaltning, og på grunn av at referanser til felles kultur og verdier ikke er like opplagt i et mangfoldig samfunn. Selv om dette er nødvendig, så er det allikevel ikke tilstrekkelig. En regelbasert etikk som kommer ovenfra i systemet er ikke nødvendigvis den beste pedagogikken for etisk læring, spesielt når den er supplert med trusler om konsekvenser for karriere og andre forføyninger, slik «Etiske retningslinjer for statstjenesten» er. Det er derfor viktig at de etiske grunnreglene bare er ett av tiltakene (tiltak 10) i den etiske handlingsplanen for forsvarssektoren.30Handlingsplan for Forsvarssektoren. Holdninger, etikk og ledelse. FD, 2006, side 14. Arbeidet med profesjonsidentiteten er et av de andre tiltakene (tiltak 16).31Handlingsplanen, side 16. Det nye Forsvarets verdigrunnlag understreker den militære profesjonsidentiteten.32Det nye FV er ennå ikke utgitt. Et felles verdigrunnlag for forsvarssektoren (tiltak 9) bør også velge et slik fokus. En sterkere yrkesidentitet knyttet til statsforvaltningen vil kunne være med på å styrke en forvaltningsetisk fundert praksis.
  3. Statenes monopolisering av voldsmakten er en avgjørende forutsetning for det politiske systemet vi lever i, både i forhold til det indre statsstyret og det internasjonale statssystemet. Monopoliseringen av voldsmakten gir allikevel ikke i seg selv det politiske systemet legitimitet. Politikken har sin ytterste legitimitet i at den ivaretar menneskelig sikkerhet, styrker det gode liv i fellesskap og verner om den svakestes rett. Ukorrigert makt korrumperer alltid. Derfor har utviklingen av god forvaltningsskikk i økende grad lagt inn korrigerende sikkerhetsventiler. Plikt til rapportering og varsling, åpenhet og offentlighet, understreking av ytringsfrihetens gyldighet også for personer som jobber i offentlig forvaltning osv. utgjør slike sikkerhetsventiler. Faglig uavhengighet og upartiskhet skal ikke kunne brukes som skalkeskjul for etisk likegyldighet.

En forvaltningsetisk praksis som bygger på lojalitet, lydighet, upartiskhet og uavhengighet, så vel som rapportering, det å si nei til gaver og det å legge til rette for offentlighet, krever etisk forankring og mot. Det ble sagt ovenfor at det kan synes som om forvaltningsetikken inneholder få dilemmaer. Ved nærmere ettertanke, så er ikke dette riktig. Forvaltningen befinner seg konstant i spenningen mellom hemmelighold og åpenhet, mellom lojalitet og varsling, mellom det politiske og det forvaltningsmessige nivået, mellom grundighet og effektivitet og mellom egne og forvaltningens interesser. Ofte må det innen forvaltningen foretas en avveining der flere av disse spenningene er satt i spill. Det ytterste korrigerende normgrunnlaget for en slik avveining finner vi i troen på menneskets uendelige verdi. Offentlig forvaltning er forankret i det som til syvende og sist gir staten legitimitet; vern om sårbare enkeltmennesker og fellesskap. En god og etisk forankret forvaltningspraksis er nært forbundet med grunnlagsetikken.

 

Fotnoter   [ + ]

1. Oppsigelse av Norsk Tidsskrift for Sjøvesens avtale om bruk av kontor ved Haakonsvern orlogsstasjon førte til oppslag i media om en sammenheng mellom denne avtaleoppsigelsen og tidsskriftets kritikk av Forsvarets behandling av kontreadmiral Atle Karlsvik. Slik reiser denne saken spørsmål både om personellbehandlingen og ytringsfrihetens kår i Forsvaret. Se, f. eks. «Kastet ut av Forsvaret», Nettavisen 17. september 2007 (oppdatert 18. september 2007),http://www.nettavisen.no/innenriks/article1340064.ece. Sist besøkt, 8. oktober 2007.
2. John D. Caputo, Against Ethics – Contributions to a Poetics of Obligation with Constant Reference to Deconstruction. Bloomington and Indianapolis: Indiana University Press, 1993, side 1.
3. Against Ethics, side 220.
4. Dette er en sentral dimensjon i Levinas’ filosofi. Se, spesielt, Del I, A.4: «Metafysikken er før ontologien», i Totalitet og Uendelighet – Et essay om exterioriteten. Til dansk ved Manni Crone. København: Hans Reitzels Forlag, 1996, side 32ff. Se også E. Levinas, «Ethics as First Philosophy», i The Levinas Reader. Edited by Seán Hand. Oxford and Malden: Blackwell Publishers, 1989, side 75ff.
5. Se, Totalitet og Uendelighet, Del III: «Ansigtet og exterioriteten», side 181ff.
6. Levinas, Etik og Oändlighet – samtal med Philippe Nemo. Svensk översättning: Maria Gunnarsson Contassot. Stockholm/ Stehag: Brutus Östlings Bokförlag, 1993, side 100.
7. Se, Chilperic Edwards, The Hammurabi Code and the World’s Earliest Laws. Kessinger Publications, 2005.
8. For dette, og det følgende, se: Max Weber, Makt og byråkrati, 3.utgave, 4.opplag. Gyldendal Norsk Forlag, 2006.
9. Makt og byråkrati, side 4.
10. Mangelen på statens monopolisering av voldsmakten er en viktig del av konfliktmønsteret i stater som Somalia og Afghanistan. Det kan også hevdes at mangelen på sentralisering og monopoliseringen av voldsmakt i de palestinske selvstyreområdene er et sentralt element i den pågående konflikten mellom Israel og palestinerne. I europeisk historie er det Tysk-romerske keiserrikets sammenbrudd under Napoleonskrigene et klassisk eksempel på hvordan fraværet av monopol på voldsmakt fører til politisk svekkelse. Dette er Hegels poeng når han begynner sitt arbeid «Den tyske forfatning» med ordene: «Tyskland er ikke lenger en stat.» «The German Constitution (1798-1802)», i Hegel, Political Writings. Cambridge and New York: Cambridge University Press, 1999, side 6-101.
11. For den rollen honoratiores spilte i føydalsamfunnet, se, Makt og byråkrati, side 73ff.
12. For det følgende, se, Makt og byråkrati, side 107ff.
13. «Lydighetsplikten er rangert i et hierarki av embeter, hvor de lavere er underordnet de høyere, og hvor det finnes en fastlagt prosedyre for anker.» Makt og byråkrati, side 92.
14. For dette, se, for eksempel, Kjell Arne Røvik, Moderne organisasjoner. Trender i organisasjonstenkningen ved tusenårsskiftet. Fagbokforlaget, 1998, side 16 og side 226-259.
15. Dette finnes allerede hos Weber. Se Makt og byråkrati, side 126ff.
16. Makt og byråkrati, side 157.
17. Forvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 1970. Se, http://www.lovdata.no/all/nl-19670210-000.html
18. Offentlighetsloven trådte i kraft 1. juli 1970. Se, http://www.lovdata.no/all/nl-19700619-069.html.
19. Lovdata, http://www.lovdata.no/all/nl-19020522-010.html
20. Lovdata, http://www.lovdata.no/all/nl-19830304-003.html.
21. FD, mars 2007
22. FD, april 2007.
23. «Etiske retningslinjer for forsvarssektoren.» (Dokumentet er på kun én side).
24. For dette, se artikkel av Nils Terje Lunde i dette nummeret av PACEM.
25. NOU 1993:15 Forvaltningsetikk.
26. Kapitlet er i stor grad ført i pennen av forsker Kai Dramer. Se, NOU 1993:13, side 8.
27. NOU 1993:15, kap.5, pkt. (9), side 34.
28. NOU 1993:15, se, spesielt, «4.2.2 Demokratiske og byråkratisk verdier.»
29. Moderniseringsdepartementet, 7. september 2005.
30. Handlingsplan for Forsvarssektoren. Holdninger, etikk og ledelse. FD, 2006, side 14.
31. Handlingsplanen, side 16.
32. Det nye FV er ennå ikke utgitt.

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.