A Bridge too far

Er det mulig å forene strategisk byråkrati med taktisk effektivitet?

Statsminister Jens Stoltenberg: Jeg opplever at det som er hovedkonklusjonen til Gjørv-kommisjonen, er at det sviktet i mange ledd over mange år, og at det er et ledelsesansvar, som vi tar veldig alvorlig i dag, å endre den kulturen.1Statsminister Jens Stoltenberg i Stortinget (2012), Åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag den 26. november 2012 kl. 09, s. 273.

Ordene ledelse og kultur, ofte satt sammen til ledelseskultur, er gjengangere i 22. juli-kommisjonens rapport, stortingshøringene fra 6. til 26. november 2012 og ikke minst i det offentlige ordskiftet. Kommisjonen selv er i norsk offentlig sammenheng uvanlig entydig: «Etter kommisjonens syn er hovedutfordringene etter 22/7 knyttet til holdninger, kultur og lederskap.»2NOU 2012: 14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, Oslo 2012, s. 456. Denne forståelsen kommer også tydelig fram i høringene, som tidvis krasse spørsmål fra stortingsrepresentantene og i – om enn ofte indirekte, svar fra regjeringen og embetsverket: «[…] Det er jo ledelsen som må ta ansvaret for de sviktene som ble dokumentert, at man ikke fikk mobilisert og brukt de politifolkene og ressursene som var der, på en best mulig måte den 22. juli.»3Statsminister Jens Stoltenberg i Stortinget (2012), s. 278. og: «Vi opplevde nok at departementskulturen var preget av at sikkerhetstiltak på en måte var litt unødvendige.»4Ingelin Killengreen i Stortinget (2012), Åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag den 19. november 2012 kl. 9, s. 165.

Det som kritiseres og kommenteres i kommisjonsrapporten, er at det var svikt i hele den overordnede ledelsen, mens kommisjonen er også tydelig på at det fungerte rimelig godt på bakken. På det strategiske og langsiktige plan ble ikke de planlagte sikkerhetstiltakene i regjeringskvartalet gjennomført,5NOU (2012), s. 411-448. og på det overordnede utøvende (operasjonelle) plan ved at det i de kritiske første timene ikke ble gjennomført noen effektiv ledelse av de involverte enhetene.6Ibid., s. 90-94. Mens når det gjelder taktisk nivå «[…] sitter kommisjonen igjen med inntrykk av at involverte tjenestemenn gjorde sitt ytterste for å løse situasjonen best mulig. Flere har utvist imponerende initiativ og oppgaveløsning, […]», selv om det også pekes på åpenbare svakheter ved gjennomføringen.7Ibid., s. 81-108.

I offentligheten har flere kommentert funnene i 22. juli-kommisjonens rapport når det gjelder ledelse. Det er et vell av forskjellige kommentarer fra et bredt spekter i det norske samfunnet. I et intervju i Stavanger Aftenblad 3. september 2012 gir professor Rune Slagstad en generell diagnose over lidelsen New Public Management (NPM):

Reformene i offentlig sektor har ifølge Slagstad gitt oss en ny ledertype, «doldisbyråkratene», som han kaller dem, gjerne assistert av konsulentselskaper som McKinsey. Disse lederne har offentlighetsallergi og deltar ikke i debatter. De sier ikke fra. Bedriftslojaliteten fra det private næringslivet er idealet. Innføring av bonusordninger for ledere virker i samme retning. Egeninteressene skal styre, ikke samfunnets beste.8Stavanger Aftenblad (2012).

Han er i godt selskap i denne systemkritikken av ledelse i offentlig sektor, der det skapes et inntrykk av en ny lederklasse – eller lederstand, som en slags privilegert gruppe hvis mål og hensikt er å rullere mellom godt betalte lederstillinger og forfremme hverandre til bedre lønninger og høyere bonuser. Kritikk av NPM og annen offentlig ledelse er ikke noe nytt, det er ei heller konkret kritikk av hva som forstås med den norske modellen innen det offentlige og i samhandling med det private.9Se: Hernes, Gudmund (2007). Men det var etterspillet etter terroraksjonene 22. juli 2011 som ga nytt momentum til denne kritikken.10Strøksnes, Morten (2012a, 2012b), Kjekstad, Erling (2013). Siste skudd på stammen er Klyve, Arne og Jon Severud (2013). Ordbok for underklassen. Oslo, Spartacus.

Ideen bak NPM er å overføre elementer fra markedet til offentlig forvaltning for å «[…] oppnå fordelene ved en markedsmodell – altså mer tilfredse kunder, mer effektiv produksjon og mer kreativ innovasjon.»11Hernes, Gudmund (2007), s. 29-38. Både NPM og det tradisjonelle offentlige byråkratiet er generelle former for styring av offentlig sektor og er ikke innrettet mot det kaoset som terrorhendelser er ment å skape. Men enhver overordnet ledelsesform gir rammer for hvordan det systemet og de menneskene som ledes innretter seg mot det unormale og ikke minst hvordan de oppfører seg når kaos må håndteres. Der treffer både den generelle og spesielle kritikken, men kritikken kan like gjerne rettes mot tradisjonelle byråkratiet.

Professor Bent Erik Bakkens anmeldelse av 22. juli-kommisjonens rapport i Norsk militært tidsskrift er mer konkret, og avslutter med at «Rapportens store svakhet er at den ikke inneholder organisatoriske grep som bidrar til å bedre ledelse og kultur.»12Bakken, Bent Erik, «Norges Offentlige Utredninger 2012:14: Rapport fra 22.juli-kommisjonen» (anmeldelse) i Norsk militært tidsskrift 4 (2012) s. 51.

I stortingsdebatten etter 22. juli-kommisjonen viser stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen til det som faktisk fungerte, det han beskriver som førstelinja, og viser til og argumenterer på vegne av «regjeringspartienes medlemmer» for oppdragsbasert ledelse, med referanser til Forsvaret.13Stortinget: Møte tirsdag den 5. mars 2013 kl. 10 http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2012-2013/130305/1/ lastet ned 22. mai 2013. Se også Innst. 210 S (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, Vedlegg 18: Referat fra åpne høringer, s. 34-35. Han gjør det på en måte som de av oss som er oppfostret med Forsvarets forståelse av oppdragsbasert ledelse, kjenner seg lett i igjen i. Politiets fellesforbund refererer til et innlegg av Håvard Huseby i Dagens Næringsliv 5. september 2011 der han argumenterer for at «Forsvarets ledererfaringer med oppdragsbasert lederskap bør integreres i politiets grunnutdanning og innføres i etatens ledelse.»14 http://www.pf.no/id/20853 lastet ned 23. mai 2013.

Denne artikkelen vil ta for seg kommando og kontroll i sammenheng med ledelsesformer og -kultur for å drøfte noen utfordringer ved anvendelse av militære ledelsesformer i sivil krisehåndtering. Er oppdragsbasert ledelse svaret når 22. juni-kommisjonen kritiserer holdninger, kultur og lederskap, eller krever disse utfordringene andre tilnærminger til ledelse og kommando- og kontroll i offentlige etater?

Ledelseskultur

I sin bok om amerikansk og tysk offisersutdanning fram mot andre verdenskrig forstår Jörg Muth ledelseskultur, Command culture som:

how an officer considers himself to be in command, i.e., does he command as a visible person close to the action or rather through orders by his staff from his command post? It also means the way an officer tackles the turmoil and chaos of battle and war – whether he tries to make sense of it by the application of doctrine or rather utilizes the pandemonium to make bold moves.15Muth, Jörg (2011): Command Culture: Officer Education in the U.S. Army and the German Armed Forces, 1901-1940, and the Consequences for World War II, Denton TX, University of North Texas Press, s. 8.

Selv om en terrorhandling er en avgrenset enkelthandling sammenliknet med høyintensitets krigføring, er usikkerhet, vold, død og ødeleggelse felles kjennetegn ved både terror og krigføring, og det må reageres riktig for å få en best mulig utgang på situasjonen. Feil i håndteringen kan og vil føre til enda mer usikkerhet, vold, død og ødeleggelse.

Den største forskjellen på en leder i krig og en leder av en plutselig og uventet krisesituasjon, er at den militære sjefen (ideelt sett) har brukt hele sin karriere til å forberede seg; øve og trene på krigssituasjonen. En leder i det sivile fredssamfunnet har helt andre ting å bruke tiden på enn å forberede seg på krisehåndtering. Lederen er i beste fall kjent med prosedyrene og har gjennomført en øvelse i ny og ne. Det krever sin sjef til å prioritere knappe ressurser og sette noe til side for å forberede en etat eller institusjon på noe så fjernt som en plutselig krisesituasjon. Slike tiltak oppleves som uproduktive og sløsing med ressursene, spesielt når kravene fra ledelsen dreier seg om økonomistyring og forsvarlig forvaltning. Det er dermed ikke uproblematisk å ta utgangspunkt i militær ledelse av strid og operasjoner, men det får våge seg.

I krigføring skal kaoset vedlikeholdes og utnyttes som et våpen i seg selv, og bidra til å bryte ned motstanderens stridsevne. I krisehåndtering er derimot hele hensikten å få kontroll på kaoset og gjenopprette normaltilstanden. Det er i denne spenningen, mellom militære operasjoner som utnytter kaoset og krisehåndtering som skal gjøre sitt ytterste for å få slutt på kaoset, at vi må være oss bevisst hva vi ber om av ledelsesform. Vil så en militær ledelsesform som skal ri kaos for å løse oppdraget være like godt egnet til å temme kaos?

To typer militære ledelseskulturer som ofte holdes mot hverandre i forskningen er på den ene siden den amerikanske preget av «Centralisation and managerial command […]16Eitan (2011): s. 57-68. der prosedyrer og doktriner var viktige redskaper for å mestre store kompliserte organisasjoner fra toppen. Når ressurstilgangen var stor nok, så kunne selv kvalitativt bedre motstandere knuses under vekten av USAs industrielle makt. Høydepunktet – eller lavmålet – alt etter hvem som spørres, var under teknokraten McNamaras ledelse av Pentagon: «[…] the extreme application of the scientific managerial approach during Vietnam created an absurdity. […] He believed that the army had to adopt corporate procedures in order to succeed in the modern world.»17Ibid., s. 67. Ambisjonen var å styre krigføringen som et stort privat selskap uten at man forstod eller aksepterte krigens natur. Ikke ulikt prinsippene i NPM.

Den andre er den desentraliserte prøyssisk-tyske oppdragsbaserte ledelsen, der utøvende myndighet i prinsippet delegeres så langt ned som praktisk mulig og høyere ledelsesnivåer skal legge til rett for best mulig desentralisert utøvelse, blant annet ved oppdragsformulering, tildeling av ressurser og koordinering. I likhet med de vestlige demokratiene erkjente man krigens natur, men trakk andre konklusjoner og innrettet seg deretter. Mens de andre store landmaktene hadde ambisjon om å kontrollere krigens kaos, valgte tyskerne den stikk motsatte tilnærmingen, nemlig å erkjenne og utnytte kaoset til egen fordel. Fordelen var en overlegen effektivitet på lavere nivå, mens ulempen var at de lokale suksessene drev seg selv og ikke alltid førte til noen strategisk gevinst. Det var symptomatisk at den mest effektive militærmakten tapte to verdenskriger på rad. En av grunnene var at de taktiske ledelsesprinsippene fikk definere strategien.18Ydstebø, Palle (2012): «Fellesoperasjoner og operasjonskunst – militærteoriens praktiske uttrykk» i Harald Høiback og Palle Ydstebø (red.): Krigens vitenskap – en innføring i militærteori. Oslo, Abstrakt forlag, s. 447-451.

Disse tilnærmingene kan også leses inn i den norske offentligheten, med på den ene siden et sivilt byråkrati med sentrale verdier som forutsigbarhet, gjennomsiktighet, åpenhet og rettferdighet, og på den andre et Forsvar som skal forberede krigsoperasjoner preget av uforutsigbarhet, krigslist, hemmelighold og en streben etter å skaffe seg «urettferdige» fordeler over fienden. Det sivile byråkratiet skal opprettholde en forutsigbar sivil normaltilstand, mens Forsvaret skal unytte og vedlikeholde kaos for å gjøre sin jobb i krigstid. Samtidig er Forsvaret et temmelig sivilt byråkrati i fredstid, som utsettes for målstyring og krav om forsvarlig forvaltning. Det ligger i sakens natur at det kan bli visse ledelsesutfordringer når disse to verdene møtes.

Kommando og kontroll19Gundersen, Per Christian (2012): «Kommando & kontroll» i Eldar Berli (red): Innblikk i Fellesoperasjoner, Oslo, Forsvarets stabsskole, s. 73-81.

Kommando og kontroll eller K2, er et godt etablert begrep innen det militære stammespråket og brukes for å beskrive ledelse av operasjoner. Det er altså brukt synonymt med ledelse, til tider komplementært og ofte knyttet til kommando- og kontrollinformasjonssystemer (K2IS). Et sikkert kort når militær ledelse skal diskuteres. Kommando er en funksjon som går utover den personen som er gitt den, og som er knyttet til en kommandolinje som går gjennom hele organisasjonen. En sjef er gitt kommando for å gi retning, koordinere og kontrollere virksomheten, og kommando er tett knyttet til ledelse, lederskap og styring (management).20Shamir, Eitan (2011): Transforming Command, Stanford CA, Stanford Security Studies, s. 8-10.

Kommando og kontroll på strategisk nivå er normalt langsiktig og indirekte, noe som i sin karakter er vesensforskjellig fra den direkte og kortsiktige ledelsen som kreves på taktisk nivå. Utfordringen er stor når det gjelder å holde en helhetlig ledelseslinje fra det strategiske – sågar politiske nivå, og ned til praktikeren som står til halsen i den konkrete situasjonen. Vi kommer tilbake til den militære løsningen i neste avsnitt etter en gjennomgang av oppdragsbasert ledelse, som er Forsvarets offisielt foretrukne ledelsesform.21 Forsvaret (2000): Forsvarets fellesoperative doktrine, Forsvaret, Oslo, s. 52-59. Forsvaret (2007): Forsvarets fellesoperative doktrine, Forsvaret, Oslo, s. 163. Forsvarsstaben (2012) Forsvarssjefens grunnsyn på ledelse i Forsvaret.

Oppdragsbasert ledelse22Jan O. Jacobsens doktorgradsavhandling fra 1996 gir en god og generell beskrivelse av oppdragsbasert ledelse i lys av den tyske militærorganisasjonen som idealtype (i kontrast til den britiske). Jacobsen, Jan O. (1996): Militærorganisasjonen – utfordringer og dilemmaer En studie av det norske forsvar, gjennom offiserenes opplevelse av det. Bergen, Universitetet i Bergen.

Vår forståelse av oppdragsbasert ledelse som en videreføring av det som er kjent som Auftragstaktik i den prøyssisk-tyske militære tradisjonen, har tatt veien over Atlanteren i flere omganger. Først runde var like etter andre verdenskrig der tidligere Wehrmachtoffiserer skrev tyske operative erfaringer ut av andre verdenskrigens politiske ramme, og reduserte Wehrmachts rolle til en upolitisk militærmakt ubesudlet av Hitlers politiske prosjekt.23Groß, Gerhard P. (2012): Mythos und Wirklichkeit Geschikte des operativen Denkes in deutschen Heer von Moltke d.Ä. bis Heusinger, Paderborn, Ferdinand Schöning, s. 276–77. Fra 1980-tallet kom utvalgte elementer fra tysk operativ tenkning og ledelsesform (delvis ispedd sovjetisk militærteori) tilbake over Atlanteren som manøverkrigføring og Mission Command. I den amerikanske forståelsen har det vært uenighet om innhold og mening i sentrale begreper, som oppdrag (mission) og intensjon.24Shamir (2011): s. 101-111, 130. Måten dette har skjedd på, sammen med den etablerte amerikanske tradisjonen når det gjelder å misforstå tysk militær teori og praksis, har gjort at det er skapt et idealisert, nærmest universelt teoretisk ledelseskonsept, vi kaller oppdragsbasert ledelse (mission command) eller intensjonsbasert ledelse.

Etter Blüchers bidrag til seieren ved Waterloo i 1815 skulle det gå 50 år før Prøysen igjen gikk til krig. Ingen i den prøyssiske hæren hadde løsnet skudd på ramme alvor på to generasjoner, men i tre raske, avgjørende og begrensede kriger i løpet av snaue 6-7 år var et samlet Tyskland plutselig kontinentets suverene militærmakt. Det måtte være noe med det, og den store generalstaben var det første man la merke til. Men flere merket seg også måten krigen ble ledet på. I Prøysen ble stilt krav til selvstendighet hos militære sjefer, og i løpet av den neste generasjonen kom det også til å gjelde ned til laveste ledernivå.25Görtemaker, Manfred (2001): «Helmut von Moltke und das militärische Führungsdenken im 19. Jahrhundert» i Gerhard P. Groß (red.): Führungsdenken in Europäishen und Nordamerikanischen Streitkräften im 19. und 20. Jahrhundert, Hamburg, E. S. Mittler & Sohn, s. 19–41.

Jörg Muth hevder at US Army har studert og kopiert militære elementer fra først prøyssiske og senere tyske doktriner, strukturelementer og erfaringer, men uten å ha helt forstått hva som lå til grunn for hva som foregikk: «This most effective and democratic of all command philosophies has, 120 years after its invention, been studied but not yet understood in the most democratic of all nations».26Muth (2011), s.10, 40, 209. Tysk forskning på denne perioden understreker dette poenget, og det gjelder ikke minst innen ledelse av operasjoner.27Groß (2012) s. 1-6. Auftragstaktik som ledelsesform var, som all annen tysk landmilitær virksomhet, betinget av behovet for voldsomme og hurtige seire for å avslutte en krig før motparten fikk mobilisert sine overlegne ressurser mot et relativt ressursfattig Prøysen og senere Tyskland. Den var i tillegg en funksjon av sosiale forhold, spesielt knyttet til militærvesenets status, utviklingen av landkrigen på taktisk og stridsteknisk nivå og en høy grad av sosial tillit. Auftragstaktik var i tillegg drepende effektiv gitt de riktige betingelsene.

En sentral betingelse for Auftragstaktik var en klar forståelse av krig som kaos, noe som var en forutsetning for valg av krigføringsform og ledelsesform. Den tyske tilnærmingen var at krigens kaos håndteres best av den som har best situasjonsforståelse, det vil si den sjefen som er fysisk nærmest stridshandlingen. Denne sjefen må da ha en klar forståelse hva han skal oppnå (et oppdrag), i hvilken hensikt og på hvilken måte. For at sjefen på stedet skulle løse sitt oppdrag måtte han ha stor frihet, en like stor ansvarsfølelse og stor gjennomføringsevne. Auftragstaktikvar ikke noe som var innført utenfra, men hadde vokst fram tett integrert i alle de andre kvalitetene som den prøyssiske og tyske hæren utviklet for å vinne sine kriger. Det var heller ikke noe som kom frivillig, men tvang seg fram på grunn av landets særegne strategiske situasjon og tilnærming til bruken av militærmakt.

Auftragstaktik ble til gjennom en serie reformer, og ikke uten kraftig motstand helt opp til generalsnivå, i tiårene fram mot første verdenskrig og kan betraktes som en ledelsesfilosofi eller «oppfatning om ledelse» (Führungskonzeption). Sentrale elementer var på plass allerede i 1888: frihet i valg av handlemåte og middel, aktiviteten i seg selv – eller eget initiativ som taktisk prinsipp, og formålstjenlig ordregivning med klare avgrensninger av oppdraget og klare målformuleringer. Hemmeligheten med den tyske oppfatningen om ledelse ble sagt å være sammenhengen mellom selvstendighet på den ene siden og lydighet på den andre. Andre viktige forutsetninger var selve lederutdannelsen, aktiv disiplin («selvstendig tenkende lydighet») og gjensidig tillit.28Leistensneider, Stephan (2001): «Die Entwicklung der Auftragstaktik» i Gerhard P. Groß (red.): Führungsdenken in Europäishen und Nordamerikanischen Streitkräften im 19. und 20. Jahrhundert, Hamburg, E. S. Mittler & Sohn, s. 175–90. Den militære lederen, fra lagføreren til feltherren, ble legemliggjøringen av Auftragstaktik, som var mer enn en ledelsesform, mer selve meningen med livet som militær leder.

Svakhetene med den tyske Auftragstaktik reflekterte de sterke sidene. Et problem var at lokale sjefers initiativ og gjennomføringsevne kunne skape taktiske resultater, som ofte stilte høyere sjefer overfor fullendte fakta, noe som faktisk førte til en svekkelse av autoriteten i kommandokjeden. Dette ligger innebygd i ledelsesformens vesen og var ikke bare historiske unntak,29Groß 2012, s. 216–17. og underbygges også av tyskernes forståelse av sammenhengene mellom strategi og taktikk: «… the German general staff credo that ”strategy is made up by expedients”, and that ”strategic victory follows tactical success”».30Asprey, Robert B. (1991): The German High Command at War. Hindenburg and Ludendorff conduct World War I, New York NY, Quill, s. 367. Dette var et mindre problem når det dreide seg om begrensede kriger som kunne vinnes med raske og avgjørende operasjoner, og der selv von Moltke den eldre kunne holdes i ørene av Jernkanslerns faste grep om politikken. Når krigene ble nærmest totale klarte aldri verdensmestrene i taktisk- og operasjonsledelse å vinne mot en helhetlig politikk støttet i en sammenhengende strategi og USAs industrielle kapasitet. Det er i så måte interessante sammenhenger i kritikken fra sovjetiske militærteoretikere på 1920-tallet og nyere tyske forskning.31Se mellom andre: Isserson, Georgii S. [1932] (1995): «The Evolution of Operational Art» i Evolution of Soviet Operational Art, 1927–91: Documentary Basis. – Vol. 1: Operational Art, 1927–64, Harold. S. Orenstein (red.), London, Frank Cass, s. 49. Alexandr A. Svechin er også kritisk til tyskernes manglende evne til å omsette taktisk og operasjonell suksess til strategisk gevinst, Svechin, Alexandr A. [1927] (1991): Strategy, s. 69 og 85. Frieser, Karl-Heinz (2005): Blitzkrieglegende, München, R. Oldenbourg, s. 437–41.

Betyr det så at Auftragstaktik, eller oppdragsbasert ledelse er et dårlig alternativ? Langt i fra, men det har visse forutsetninger og noen begrensninger. Som nevnt i den korte historiske gjennomgangen, så dreier det seg om mer enn en ledelsesteknikk, den må nærmest inkarneres i lederen. Auftragstaktik var utviklet i en unik historisk sammenheng, der virksomheten hadde én gitt hensikt, nemlig å vinne en bestemt form for landkrig, med en homogen organisasjon og etter en bestemt doktrine. Offiserene var bokstavelig talt kallet til å lede og bli ledet med Auftragstaktik.

En av de store utfordringene med operasjoner drevet fram «bottom-up» medAuftragstaktik var å få de lokale aktivitetene til å rette seg mot de overordnede målene. Den militære løsningen som har vist seg å virke er operasjonskunst, og den skal bygge bro mellom strategi og taktikk – mellom de overordnede mål og ambisjoner, og de mange taktiske aktivitetene til de forskjellige avdelingene.32Ydstebø (2012), s. 421-427. Operasjonskunst er et praktisk stykke arbeid som dreier seg om å omsette strategiske mål og ambisjoner til oppdrag som de taktiske avdelingene faktisk kan løse. Hovedutfordringen ligger i at strategi er overordnet og rettet mot langsiktige mål, mens taktikken dreier seg om praktisk problemløsning med kort tidsperspektiv og umiddelbare resultater. I dette ligger det å binde sammen to helt forskjellige logikker, som ikke nødvendigvis kan eller vil forstå hverandres egenart. Operasjonskunst er dermed en form for kompleksitetshåndtering. Kompleksiteten ligger både i selve de problemene som skal løses, men også i organisasjonen som skal gjøre jobben og forsterkes i tillegg av krigens natur.

Men selv ikke den beste operasjonskunst kan fungere dersom strategien er feil, eller at strategien ikke evner å omsette de politiske ambisjonene til militærstrategiske mål. Hvis politikken i tillegg bruker militære styrker til noe de ikke er egnet til, eller på måter som går på tvers av militærmaktens særtrekk, så hjelper verken strategi eller taktikk. USAs erfaringer i Irak og Afghanistan fikk i så måte en amerikansk professor til å trekke fram noen besynderlige likhetstrekk mellom amerikansk og tysk krigføring: glimrende utførelse av taktikk og operasjoner, men udugelige på strategi.33Bartholomees, J. Boone: «Theory of Victory». Parameters, Vol. XXXVIII, Summer 2008, s. 25–36.

Styring av kaos eller ledelse i kaos?

Utfordringene med å lede krisehåndteringen i en situasjon som 22. juli 2011 er flere. Vi starter med professor Bent Erik Bakkens anmeldelse av 22. juli-rapporten:

De daglige oppgaver, så lenge de har et annet innhold enn beredskap, vil fortrenge beredskapsfokus til fordel for den daglige dont. Dette gjelder både kognitivt for den enkelte leder og medarbeider, og strukturelt mht organisering og oppgavefordeling.34Bakken 2012, s. 51.

Mens de tyske Auftrags-baserte lederne levde og åndet, øvde og trente for nettopp den unike sammenhengen de skulle fungere i, vil håndtering av en krise som terroranslagene 22. juli 2011 være det stikk motsatte. Forståelsen av krig som et kaos som ikke kunne kontrolleres, men der de militære styrkene måtte fungere i kaoset for å lykkes, var grunnlaget for valg av Auftragstaktik. På samme måte kan likhetstrekkene mellom krigens kaos og det kaoset som inntreffer ved en større terrorhandling, gjøre at oppdragsbasert ledelse ville være godt egnet for å håndtere et terroranslag eller en annen alvorlig krise. Den vesentligste forskjellen er at for soldaten er krigens kaos normen, mens i det sivile fredssamfunnet er slikt kaos det ekstreme unntaket. Mens soldater trener for det ekstreme, lever politi og sivile nødetater med det normale.

22. juli-rapportens beskrivelse av hvordan politiet på bakken reagerte på bomben i regjeringskvartalet har i seg flere kvaliteter ved oppdragsbasert ledelse «[…]gjorde sitt ytterste for å løse situasjonen best mulig. Flere har utvist imponerende initiativ og oppgaveløsning, […]». Dette reflekterer en løsningsorientert operativ kultur på bakken. Kommisjonen er derimot kritisk til den operasjonelle ledelsen, som skal koordinere innsatsene på bakken (operasjonssentralen) og ser dette i sammenheng med både rammefaktorer og manglende situasjonsforståelse.35NOU (2012), s. 90-94, 108-109.

Sentral styring av kaos er en selvmotsigelse, kaos lever sitt eget liv og lar seg ikke styre. Det som derimot går an er å etablere et praktisk rammeverk av infrastruktur og prosedyrer som gjør at menneskene i organisasjonen kan både handle der de er med det de har, og holde hverandre orientert om hva som foregår: altså et kommando- og kontrollsystem (K2IS). Det mangler ikke på K2ISer i Norge, verken i Forsvaret, Politi- og lensmannsetaten eller andre etater. Den store utfordringen er knyttet til hvilken ledelse systemene understøtter, og om ledelsen som utøves fra strategisk kommandonivå evner å gi utøvende nivå de riktige strategiske føringene og i riktig format.

Det er også en fundamental forskjell mellom Forsvaret som har grundige planlegging og forberedelser for å løse oppdrag som normaltilstand, og politiet som får oppdragene kastet i fanget fortløpende og må i stor grad gå direkte inn i oppdragsløsning. Politiet styres mye av oppdukkende oppdrag i det daglige, mens den formen for planlegging og forberedelser Forsvaret er vant med brukes bare unntaksvis i spesielle saker.

Sammen med politikerne skal det strategiske nivået omsette de politiske ambisjonene til strategiske mål, som underordnet nivå kan realisere, strategisk nivå skal også tildele ressurser og gi føringer på metoder som kan brukes i oppdragsløsningen. Strategi er langsiktig og ofte indirekte i tilnærmingen slik at det ofte er det som allerede er gjort av forberedelser som er strategiens viktigste bidrag i krisehåndtering, i tillegg til prioritering av ressurser og enkeltavgjørelser som har strategiske følger. Slike avgjørelser kan være å frigjøre strategiske ressurser (oljelenser, spesialskip, mv) eller enkeltavgjørelser på tiltak og handlinger under selve krisehåndteringen. Strategiske forberedelser som ikke er gjort når en krise inntreffer, er det ofte for sent å gjøre noe med under selve krisehåndteringen. På samme måte er det vanskelig å endre strategisk retning når ressurser og metoder er forpliktet. Når Grubbegata ikke var stengt etter at trussel var erkjent og vedtaket var fattet, står vi overfor et klassisk eksempel svikt på strategisk nivå.

Et operasjonelt hovedkvarter, eller en operasjonssentral, trenger et sett av strategiske føringer som er i balanse med ressurstilgangen og de operative metodene som kan anvendes på bakken. Både høytflyvende ambisjoner i utakt med tilgjengelige ressurser, så vel som strategisk detaljstyring av taktiske enkelthendelser gjør operasjonell ledelse svært vanskelig. Utfordringen for den strategiske ledelsen er uansett å omsette de politiske ambisjonene til strategiske mål og tildele ressurser, slik den operasjonelle ledelsen kan ta tak i disse og omsette de i konkrete oppdrag til de taktiske enhetene som skal gjøre jobben. Den strategiske ledelsen er utfordrende på sin måte, den skal stå i en «ulik dialog» med politisk nivå36Cohen, Elliot A. (2002): Suppreme Command Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime, New York, The Free Press, s. 12. Mer sider. og sørge for at politikerne forstår hva de får og ikke får for det de vil betale med, og oppi dette balansere behov for rammer og ressurser. Strategiske ledelse består også i å skjerme nivåene under for direkte politiske innblanding, men samtidig sørge for at de undergitte nivåene omsetter de konkrete politiske føringene i praktisk handling – og det på en slik måte at de virker og ikke bare blir tomme floskler, som kan viftes med for å vise politisk handlekraft.

Feil politikk eller strategi kan bare i unntakstilfeller korrigeres med operasjonelle eller taktiske tiltak mens krig eller krise pågår. Går man først i feil retning, så hjelper det altså ikke bare å være flink til å gå. Som nevnt i det prøyssisk/tyske tilfellet så kan vondt gjøres verre hvis taktiske og operasjonelle forhold får diktere strategiske og politiske valg.

Et siste forhold er graden av tillit i organisasjonen, om de enkelte nivåene har tillit til at de andre gjør jobben riktig; at høyere nivå formidler riktig type føringer og oppdrag, og at underordnede nivå gjør de riktige tingene riktig. En studie som setter tillit og sosial kapital inn i en militær sammenheng, er Iver Johansens FFI-rapport «Hva betyr samfunnet for militær effektivitet? En analyse av sosial kapital i produksjonen av militær makt».37Johansen, Iver (2010): Hva betyr samfunnet for militær effektivitet? En analyse av sosial kapital i produksjonen av militær makt. Kjeller, Forsvarets forskningsinstitutt. Ett av funnene er at

militære styrker som er rekruttert fra samfunn med høy sosial kapital og høy generell tillit, med et større innslag av tillitsfull adferd og større evne til kollektiv handling enn samfunn hvor ”tykk” tillit og snevre tillitsradier dominerer, også har større militær effektivitet. Slik sett kan sosial kapital oppfattes som en styrkemultiplikator – et tilskudd til militær ytelse – som kommer i tillegg til de rent materielle forutsetninger for en gitt militær avdelings stridsevne.38Ibid, s.28

Høy sosial tillit var ett av suksesskriteriene til Auftragstaktik som ledelsesfilosofi, og nettopp ledelsesformen var det som ga tyske militære styrker de operative kvalitetene, som flere militære styrker i vesten i større eller mindre grad har lykkes å adaptere. Denne tilliten var like institusjonalisert som selve ledelsesfilosofien og gikk oppover, sideveis og nedover. Tilliten var også knyttet til den felles forståelsen av oppdraget og at lojaliteten til oppdragsløsningen var høyere enn lojaliteten til byråkratiske pålegg, resultatregnskap og egen velferd. Den gamle kallstanken vi tidligere fant i Forsvaret, politiet og kirken er eksempel på en slik lojalitet til den høyere meningen med Tjenesten.

Oppdragsbasert ledelse på bakken er ikke nok til å takle et slikt kaos som de hendelsene vi så 22. juli 2011 førte til, i tillegg kreves det en strategisk og operasjonell ledelse som setter enhetene på bakken i stand til å gjøre sin del optimalt – og enda viktigere: gir mål og retning til disse enhetene slik at alle ledes i riktig retning. Riktig retning er at arbeidet i kaoset tar samfunnet ut av kaoset så fort som mulig og med minst mulig skade.

Kort oppsummert krever all operativ virksomhet en strategisk ledelse som omsetter de politiske ambisjoner, krav og mål til håndgripelige strategiske mål og ambisjoner – og knytter disse til ressurser og operativt spillerom (metoder). Den operasjonelle ledelsen skal omsette de strategiske føringene og rammene til konkrete oppdrag som enhetene på bakken kan løse. Det enkelte nivås særtrekk og egenart stiller forskjellige krav til ledelse på de respektive nivåer, samtidig som informasjonsdeling og samhandling må gå i orden for at helheten skal fungere. Det igjen krever fungerende kommando og kontroll, og egnede systemer for å omsette ledelsen i praksis. Men selv uten overordnet ledelse så kan det godt bli utført masse godt arbeid på bakken, men det blir ofte fragmentert, lite koordinert og med usikker ressurstilgang.

Litteratur

Asprey, Robert B. (1991). The German High Command at War. Hindenburg and Ludendorff conduct World War I. New York NY, Quill.

Bakken, Bent Erik (2012). «Norges Offentlige Utredninger 2012:14: Rapport fra 22.juli-kommisjonen» (anmeldelse). Norsk militært tidsskrift 4/2012, s. 50-51.

Bartholomees, J. Boone (2008). «Theory of Victory». Parameters, Vol. XXXVIII, Summer 2008, s. 25–36.

Berli, Eldar (red.) (2011). Innføring i Fellesoperasjoner, Oslo, Forsvarets stabsskoles skriftserie Volume 2, Issue 1.

Cohen, Elliot A. (2002). Suppreme Command Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime, New York NY, The Free Press.

Forsvarsstaben (2012) Forsvarssjefens grunnsyn på ledelse i Forsvaret.

Forsvarets overkommando (2000): Forsvarets fellesoperative doktrine, Oslo.

Forsvarsstaben (2007): Forsvarets fellesoperative doktrine, Oslo.

Frieser, Karl-Heinz (2005). Blitzkrieglegende. München, R. Oldenbourg.

Groß, Gerhard P. (2012). Mythos und Wirklichkeit Geschikte des operativen Denkes in deutschen Heer von Moltke d.Ä. bis Heusinger. Paderborn, Ferdinand Schöning.

Gundersen, Per Christian (2011). «Kommando & kontroll» i Eldar Berli (red.): Innføring i Fellesoperasjoner, Oslo, Forsvarets stabsskoles skriftserie Volume 2, Issue 1.

Görtemaker, Manfred (2001). «Helmut von Moltke und das militärische Führungsdenken im 19. Jahrhundert» i Gerhard P. Groß (red.): Führungsdenken in Europäischen und Nordamerikanischen Streitkräften im 19. und 20. Jahrhundert. Hamburg, E. S. Mittler & Sohn.

Hernes, Gudmund (2007). Med på laget. Om New Public Management og sosial kapital i den norske modellen. Oslo, FAFO.

Isserson, Georgii S. [1932] (1995). «The Evolution of Operational Art» i Harold S. Orenstein (red.): Evolution of Soviet Operational Art, 1927–91: Documentary Basis. – Vol. 1: Operational Art, 1927–64. London, Frank Cass.

Johansen, Iver (2010). Hva betyr samfunnet for militær effektivitet? En analyse av sosial kapital i produksjonen av militær makt. Kjeller, Forsvarets forskningsinstitutt.

Kjekstad, Erling (2013). «Terrorens tunge lærdommer» Nationen 4. mars.http://www.nationen.no/2013/03/03/politikk/terror/22_juli/stortinget/kommentar/7977475/ (lastet ned 23. mai 2013).

Muth, Jörg (2011). Command Culture: Officer Education in the U.S. Army and the German Armed Forces, 1901-1940, and the Consequences for World War II. Denton TX, University of North Texas Press.

NOU 2012: Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Oslo, Departementenes servicesenter.

Politiets fellesforbunds hjemmeside. http://www.pf.no/id/20853 (lastet ned 23. mai 2013).

Shamir, Eitan (2011). Transforming Command, Stanford CA, Stanford Security Studies.

Stavanger Aftenblad 9. september 2012: «Gjørv-rapporten går ikke dypt nok».http://www.aftenbladet.no/kultur/Gjorv-rapporten-gar-ikke-dypt-nok-3023470.html (lastet ned 22. mai 2013).

Stortinget. Møte tirsdag den 5. mars 2013 kl. 10. http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2012-2013/130305/1/ lastet ned 22. mai 2013.

Stortinget. Innst. 210 S (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, Vedlegg 18: Referat fra åpne høringer.

Stortinget (2012). Åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag den 26. november 2012 kl. 09.

Stortingsmelding 73 (2011-2012). Et forsvar for vår tid. Forsvarsdepartementet, Oslo.

Strøksnes, Morten (2012a). «Uniformert udugelighet». Stavanger Aftenblad 18. august.http://www.aftenbladet.no/meninger/Uniformert-udugelighet-3015219.html (lastet ned 23. mai 2013).

Strøksnes, Morten (2012b). «22. juli-oppfølgingen: Harde fakta». Stavanger Aftenblad 1. september. http://www.aftenbladet.no/meninger/Harde-fakta-3021809.html (lastet ned 23. mai 2013).

Svechin, Alexandr A. [1927] (1991): Strategy, Minneapolis, East View.

Ydstebø, Palle (2012). «Fellesoperasjoner og operasjonskunst – militærteoriens praktiske uttrykk» i Harald Høiback og Palle Ydstebø (red.): Krigens vitenskap – en innføring i militærteori. Oslo, Abstrakt forlag.

 

 

Fotnoter   [ + ]

1. Statsminister Jens Stoltenberg i Stortinget (2012), Åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag den 26. november 2012 kl. 09, s. 273.
2. NOU 2012: 14, Rapport fra 22. juli-kommisjonen, Oslo 2012, s. 456.
3. Statsminister Jens Stoltenberg i Stortinget (2012), s. 278.
4. Ingelin Killengreen i Stortinget (2012), Åpen høring i kontroll- og konstitusjonskomiteen mandag den 19. november 2012 kl. 9, s. 165.
5. NOU (2012), s. 411-448.
6. Ibid., s. 90-94.
7. Ibid., s. 81-108.
8. Stavanger Aftenblad (2012).
9. Se: Hernes, Gudmund (2007).
10. Strøksnes, Morten (2012a, 2012b), Kjekstad, Erling (2013). Siste skudd på stammen er Klyve, Arne og Jon Severud (2013). Ordbok for underklassen. Oslo, Spartacus.
11. Hernes, Gudmund (2007), s. 29-38.
12. Bakken, Bent Erik, «Norges Offentlige Utredninger 2012:14: Rapport fra 22.juli-kommisjonen» (anmeldelse) i Norsk militært tidsskrift 4 (2012) s. 51.
13. Stortinget: Møte tirsdag den 5. mars 2013 kl. 10 http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Referater/Stortinget/2012-2013/130305/1/ lastet ned 22. mai 2013. Se også Innst. 210 S (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, Vedlegg 18: Referat fra åpne høringer, s. 34-35.
14. http://www.pf.no/id/20853 lastet ned 23. mai 2013.
15. Muth, Jörg (2011): Command Culture: Officer Education in the U.S. Army and the German Armed Forces, 1901-1940, and the Consequences for World War II, Denton TX, University of North Texas Press, s. 8.
16. Eitan (2011): s. 57-68.
17. Ibid., s. 67.
18. Ydstebø, Palle (2012): «Fellesoperasjoner og operasjonskunst – militærteoriens praktiske uttrykk» i Harald Høiback og Palle Ydstebø (red.): Krigens vitenskap – en innføring i militærteori. Oslo, Abstrakt forlag, s. 447-451.
19. Gundersen, Per Christian (2012): «Kommando & kontroll» i Eldar Berli (red): Innblikk i Fellesoperasjoner, Oslo, Forsvarets stabsskole, s. 73-81.
20. Shamir, Eitan (2011): Transforming Command, Stanford CA, Stanford Security Studies, s. 8-10.
21. Forsvaret (2000): Forsvarets fellesoperative doktrine, Forsvaret, Oslo, s. 52-59. Forsvaret (2007): Forsvarets fellesoperative doktrine, Forsvaret, Oslo, s. 163. Forsvarsstaben (2012) Forsvarssjefens grunnsyn på ledelse i Forsvaret.
22. Jan O. Jacobsens doktorgradsavhandling fra 1996 gir en god og generell beskrivelse av oppdragsbasert ledelse i lys av den tyske militærorganisasjonen som idealtype (i kontrast til den britiske). Jacobsen, Jan O. (1996): Militærorganisasjonen – utfordringer og dilemmaer En studie av det norske forsvar, gjennom offiserenes opplevelse av det. Bergen, Universitetet i Bergen.
23. Groß, Gerhard P. (2012): Mythos und Wirklichkeit Geschikte des operativen Denkes in deutschen Heer von Moltke d.Ä. bis Heusinger, Paderborn, Ferdinand Schöning, s. 276–77.
24. Shamir (2011): s. 101-111, 130.
25. Görtemaker, Manfred (2001): «Helmut von Moltke und das militärische Führungsdenken im 19. Jahrhundert» i Gerhard P. Groß (red.): Führungsdenken in Europäishen und Nordamerikanischen Streitkräften im 19. und 20. Jahrhundert, Hamburg, E. S. Mittler & Sohn, s. 19–41.
26. Muth (2011), s.10, 40, 209.
27. Groß (2012) s. 1-6.
28. Leistensneider, Stephan (2001): «Die Entwicklung der Auftragstaktik» i Gerhard P. Groß (red.): Führungsdenken in Europäishen und Nordamerikanischen Streitkräften im 19. und 20. Jahrhundert, Hamburg, E. S. Mittler & Sohn, s. 175–90.
29. Groß 2012, s. 216–17.
30. Asprey, Robert B. (1991): The German High Command at War. Hindenburg and Ludendorff conduct World War I, New York NY, Quill, s. 367.
31. Se mellom andre: Isserson, Georgii S. [1932] (1995): «The Evolution of Operational Art» i Evolution of Soviet Operational Art, 1927–91: Documentary Basis. – Vol. 1: Operational Art, 1927–64, Harold. S. Orenstein (red.), London, Frank Cass, s. 49. Alexandr A. Svechin er også kritisk til tyskernes manglende evne til å omsette taktisk og operasjonell suksess til strategisk gevinst, Svechin, Alexandr A. [1927] (1991): Strategy, s. 69 og 85. Frieser, Karl-Heinz (2005): Blitzkrieglegende, München, R. Oldenbourg, s. 437–41.
32. Ydstebø (2012), s. 421-427.
33. Bartholomees, J. Boone: «Theory of Victory». Parameters, Vol. XXXVIII, Summer 2008, s. 25–36.
34. Bakken 2012, s. 51.
35. NOU (2012), s. 90-94, 108-109.
36. Cohen, Elliot A. (2002): Suppreme Command Soldiers, Statesmen, and Leadership in Wartime, New York, The Free Press, s. 12. Mer sider.
37. Johansen, Iver (2010): Hva betyr samfunnet for militær effektivitet? En analyse av sosial kapital i produksjonen av militær makt. Kjeller, Forsvarets forskningsinstitutt.
38. Ibid, s.28

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.