Hvordan bør norsk beredskap mot terrorisme organiseres?

Arbeidet for å hindre og bekjempe terrorisme har mange fasetter. Preventiv innsats er et svært viktig element, kanskje det aller viktigste, i antiterrorarbeid. Det handler om alt fra å bygge gode verdier og holdninger i samfunnet, å hindre ekstrem politisk radikalisering og forherligelse av vold, til etterretning og overvåking. Aktiv, væpnet bekjempelse av terrorister blir først aktuelt om det finnes troverdig etterretning om at et angrep er forestående, eller om angrepet allerede har funnet sted. Dette kapitlet drøfter hvordan Norge bør organisere sine maktmidler for å utføre denne aktive, væpnete bekjempelsen

Lovgiving

Håndtering av terrorisme er først og fremst Politiets oppgave. Men dersom terrorhandlingene er så alvorlige at de kan «utløse en nasjonal krise, eller ha sikkerhetspolitiske implikasjoner» kan de sidestilles med et væpnet angrep på Norge. I så fall har Forsvaret hovedansvar for å håndtere dem.1Se Evne til innsats, Forsvarets strategiske konsept, avsnitt 11-15. Regjeringen avgjør om et terrorangrep utgjør et væpnet angrep på Norge. Men i alle andre situasjoner er det altså Politiet som leder, og som anmoder om støtte fra Forsvaret.

Om et angrep inntreffer kan det være vanskelig å vurdere i hvilken grad det har sikkerhetspolitiske dimensjoner, og dermed skal håndteres av Forsvaret, eller om det er Politiets sak. Da bomben sprang i Oslo den 22. juli 2011, slo Etterretningstjenesten raskt fast at det ikke sto oppmarsjert militære styrker i nærheten av Norge. Dermed ble angrepet ikke oppfattet som et sikkerhetspolitisk problem. Men verken E-tjenesten eller noen andre kunne vite om det sto terroristceller klare til å utføre flere angrep i Oslo og/eller i andre norske byer for å destabilisere landet. Det er ikke sikkert at en fiendtlig handling fra en fremmed makt eller en organisasjon som ønsker å ramme Norge, vil komme i form av en militær invasjon.

Den såkalte Plakaten på veggen2Kongelig resolusjon av 10. juni 1949; Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge. er en serie direktiver for militært befal og militære sjefer som ble innført som en reaksjon på den katastrofale forvirringen som inntraff 9. april 1940. Den sier blant annet at

Et væpnet angrep skal gjelde som ordre til full og øyeblikkelig mobilisering over hele landet, dersom Kongen (Regjeringen) blir satt ut av spillet av fienden.

Etter flere tiår med asymmetriske trusler er det ikke sikkert at det fremdeles er fornuftig å definere et «væpnet angrep» som et militært angrep.

Siden terrorisme har blitt et transnasjonalt fenomen, har det skarpe skillet mellom utenriks og innenriks i det norske maktapparatet blitt problematisk. I prinsippet skal altså Politiet, inkludert PST håndtere trusler i Norge, mens Forsvaret, inkludert Etterretningstjenesten, skal håndtere ytre trusler. Grunnlovens paragraf 99 andre ledd sier:

Regjeringen er ikke berettiget til militær Magts Anvendelse mod Statens Medlemmer, uden efter de i Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogen Forsamling maatte forstyrre den offentlige Rolighed og den ikke øieblikkelig adskilles, efterat de Artikler i Landsloven, som angaa Oprør, ere den trende Gange lydelig forelæste af den civile Øvrighed.

Carl August Fleischer har argumentert sterkt for at Grunnlovens paragraf 99 ikke er til hinder for å bruke militær makt mot terrorister, om disse er nordmenn eller utlendinger, og i hvert fall ikke så lenge innsatsen kommer mens eller etter at terrohandlinger utføres.3Fleischer, Carl August (1981), Bruk av militær makt, militært utstyr mv.i indre konflikter – spørsmål om rekkevidden av Grunnlovens §99 annet ledd, juridisk betenkning til Justisdepartementet, Oslo. Fra mitt perspektiv ville det være absurd å unnlate å bruke Forsvaret dersom mennesker i Norge, om de er statens medlemmer eller ikke, slaktes ned for fote.

Det er likevel uenighet om hvordan Grunnloven skal tolkes i dag.4”Beskyldes for å bryte Grunnloven”, Bergens Tidende 15.02.2013, lastet ned fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Beskyldes-for-a-bryte-Grunnloven-2845744.html#  Noen av kritikerne av dagens praksis, som reguleres av bistandsinstruksen5Instruks om Forsvarets bistand til Politiet av 22. juni 2012. og sikringsinstruksen6Instruks om sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig av 24. august 2012., mener at formuleringen «uden efter de i Lovgivningen bestemte Former» krever at bruken av Forsvaret må hjemles i lov. Instrukser er ikke tilstrekkelige.7I Stortingsmelding 21 (2012-2013) Terrorberedskap varsler Justisdepartementet at Regjeringen vil forankre bistandsinstruksen i en ny lov om Forsvarets bistand til Politiet. Side 11.

Problemet er altså at situasjoner kan være uoversiktlige. Det kan være tvil om hvem som skal lede, og også om hvilke ressurser Politiet i en gitt situasjon vil få bruk for. Bistandsinstruksens paragraf 16 sier at i

hastesaker påbegynner Forsvaret planlegging og forberedelser uten å avvente formell beslutning fra Forsvarsdepartementet om at bistand skal ytes.

Etter mitt syn er dagens system for fragmentert og for langsomt. Beredskapen bør være en felles oppgave for alle relevante etater og benytte seg av samfunnets totale ressurser. Det bør erkjennes at det i en tidlig fase av et terrorangrep kan være vanskelig å fastslå hvem terroristene er, hvilket omfang angrepet etter hvert vil få, og hva som er hensikten med angrepet. Da bør man ikke bruke lang tid på å finne ut hvilken knapp man skal trykke på eller på hvilke styrker som skal settes inn.

Revirkamp

I de siste 3-4 årene har norsk beredskap blitt både svekket og skjemmet av bitre revirkamper mellom Politiet og Forsvaret på den ene siden, og mellom ulike avdelinger i Forsvaret på den andre. Her skal det ikke gås i dybden i denne materien. Noen betraktninger kan likevel være på sin plass siden undertegnede har deltatt aktivt både i debatten om nedleggelsen av HV-016 og i ordskiftet om sammenslåing av FSK/HJK og MJK og opprettelse av et eget virksomhetsområde for spesialstyrkene.

Alle nedleggelser, sammenslåinger og flyttinger har sin pris. Fjerner man en avdeling, går noe tapt. Det er lenge siden Forsvaret hadde overskudd av kapasiteter. Slår man sammen flere avdelinger, tar det lang tid før den nye avdelingen fungerer optimalt. Flyttinger får ofte samme resultat, avdelingen mister gjerne så mye personell at kontinuitet og kompetanse svekkes betydelig.

Det er lett å forstå at offiserer som legger sjelen sin i å bygge gode avdelinger ønsker å hegne om dem og sikre at de består. Etter to tiår med omorganiseringer, sammenslåinger og nedleggelser har de fleste skjønt at avdelinger som stadig beviser sin kompetanse og relevans står sterkere enn avdelinger som ikke blir brukt. Da er det viktig å ha permanente oppdrag hjemme og/eller høy frekvens av deltakelse i internasjonale operasjoner.

I tiden som kommer er det ekstremt viktig at planleggingsprosesser er åpne og inkluderende. Det er viktig at alle kostnader så vel som gevinster av prosessene er kjent og erkjent før en beslutning tas. Opprettelse av en seriøs terrorberedskap i Norge vil gå på bekostning av andre viktige oppgaver, både for Politiet og Forsvaret. Det er derfor viktig at denne beredskapen designes slik at skadevirkningene minimaliseres.

Kategorier av trusler

Det kan være hensiktsmessig å se på behovet for beredskap i forhold til ulike typer trusler. Hvor store, og hvilke kapasiteter man har bruk for, hvor raskt disse trenger å være tilstede vil variere sterkt.

«Skyting pågår» dreier seg om situasjoner som på Utøya 22. juli, men også om skoleskyting og andre situasjoner der gjerningsmennene har til hensikt å drepe flest mulig mer eller mindre tilfeldige mennesker. Svært voldelig kriminalitet med tung våpenbruk, som NOKAS-ranet i Stavanger 5. april 2004, kan også komme under denne kategorien. I slike situasjoner er responstid avgjørende. Jo raskere styrkene settes inn og nøytraliserer gjerningsmennene, jo flere liv kan reddes. Et bombeangrep krever kanskje ikke væpnet respons, men det er viktig at området sikres raskt slik at helsepersonell kan settes inn for å redde mennesker som er skadd og såret. Helsepersonell kan i regelen ikke settes inn så lenge åstedet ikke er erklært trygt. Udetonerte eksplosiver, eller mistanke om slike, kan altså forhindre effektivt redningsarbeid. Dette ble avdekket som et problem i evalueringen av øvelse Oslo i 2006.8«Øvelse Oslo 2006 Evaluering», Direktoratet for sivilt beredskap, side 11, se http://www.dsb.no/no/toppmeny/Publikasjoner/2007/Rapport/Ovelse-Oslo-2006—Evaluering/

«Nasjonale tyngdepunkt» handler om å sikre spesielt viktige institusjoner og installasjoner i Norge. Slike tyngdepunkt er svært viktige for at landet skal kunne fungere. Norge har et politisk tyngdepunkt i Oslo og et økonomisk tyngdepunkt knyttet til olje og gassindustrien langs kysten.

Oslo har en mye høyere konsentrasjon av politifolk enn andre regioner, både når det gjelder antall politi per innbygger og per kvadratkilometer.9Basert på tall fra Politianalysen har det foreslåtte distrikt Stor-Oslo en ansatt i politiet for hver 267 innbyggere og, mens distrikt Vest har en per 566 innbyggere. I Stor-Oslo er det en ansatt i politiet for hver 0,24 km2, i distrikt Nord en for hver 88,4 km2. Årsaken er delvis at Oslo som hovedstad og politisk tyngdepunkt trenger ekstra sikring, noe blant annet Livvakttjenesten leverer, og delvis at det i Oslo finnes flere enheter med nasjonalt ansvar, som Økokrim, Kripos og Beredskapstroppen.

Norsk velstand og velferd er sterkt avhengig av eksport, og spesielt av olje og gass. Installasjoner både til sjøs og på land er potensielle terrormål fordi de har en strategisk verdi både for Norge og for landene som er avhengige av å importere fra Norge. I Skottland samarbeider forsvaret og politiet om å beskytte St.Fergus-terminalen, der gass fra Nordsjøen blir ført i land. En egen styrke bevokter anlegget, og responstiden for forsterkninger er på kun ti minutter.10«Dette gjerdet skal stanse terroristene», Bergens Tidende 23.01.2013. Lastet ned samme dag fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Dette-gjerdet-skal-stanse-terroristene-2832003.html#. Det finnes mange liknende anlegg i Norge, men her er vakthold selskapenes ansvar, ikke statens. Dermed er strategisk viktige installasjoner kun beskyttet av ubevæpnede vakter. Og selv om Heimevernet har som oppgave å beskytte anleggene i krig, har HV ikke kapasitet til å rykke ut raskt etter et angrep. I Norge er det heller ikke noen sammenheng mellom politiets styrke i et gitt område og dets økonomiske betydning; I Oslo eksporteres det for 27,8 millioner kroner i året per ansatt i politiet, i Vest- og Midt-Norge er tallet 222,6 millioner.11Omtrentlige tall: Tall for all eksport, inkludert tjenester og olje og gass. Eksport av olje og gass er tillagt fylkene fra Rogaland i sør til Nord-Trøndelag i nord; tall for antall ansatte i politiet inkluderer Asker og Bærum politidistrikt. Basert på tall fra Politianalysen og Erik W. Jacobsen, Sveinung Fjose, Christian Mellbye, Leo Grünfeld og Atle Blomgren (2012) «Eksport fra norske regioner – Hvorfor så store forskjeller?», Menon-publikasjon nr 2, februar. Lastet ned 24.06.13 fra http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Rapporter/Rapporter_ 2012/Endelig_eksport_februar.pdf

«Norske interesser utenlands» situasjoner der nordmenn tas som gisler i utlandet. Her kan man tenke seg scenarier på land, slik vi allerede har sett i Algerie, men det er minst like sannsynlig at nordmenn på skip eller boreplattformer tas som gisler. Svært mange nordmenn arbeider i tilknytning til utvinning av olje og gass, altså i virksomheter som gjerne er av strategisk betydning for vertslandet og derfor kanskje spesielt utsatt. Etter olje og gass er maritim og offshore leverandørindustri i dag Norges største eksportnæring.12Eksport fra norske regioner, side 11. I tillegg er utenriks Sjøfart den fjerde største eksportnæringen.

I denne kategorien kommer også situasjoner der norske borgere må evakueres fra land der krig eller borgerkrig har brutt ut.

Respons og ressurser

Evnen til å håndtere ulike former for terroristangrep avhenger av responstid og responskvalitet. Responstid bør defineres som tiden det tar fra angrepet inntreffer til styrkene settes inn.13I terrorberedskap brukes tiden «det tar fra politiet mottar melding om en hendelse til første politienhet er på stedet. den tiden». Den foreslåtte definisjonen inkluderer altså også tiden det tar fra hendelsen skjer til den faktisk meldes inn til relevant myndighet. Den avhenger av hvor lang tid det tar før:

  • rette instans varsles;
  • beslutninger om å sette inn styrker fattes;
  • styrkene er klare til å dra (beredskap);
  • styrkene er fremme ved åstedet (transporttid).

Responstiden handler altså både om å ha et sentralisert kommandoapparat som raskt kan treffe beslutninger og om å ha desentraliserte styrker som på kort tid er klare til å rykke ut. I dag er situasjonen nesten omvendt, med et fragmentert beslutningsapparat og ganske sentraliserte styrker.

Responskvalitet handler om hvilke kapasiteter som settes inn og er dermed avhengig av at kommandoapparatet er i stand til raskt å gjøre informerte valg. Dette krever stor situasjonsforståelse og inngående kunnskap til tilgjengelige kapasiteter. Responskvalitet handler også om styrkenes sammensetning, utstyr og øvingsnivå. Øvingsnivå handler også om de ulike styrkekomponentene er samtrente, om de kjenner hverandre og er vant til å operere sammen. Den er også avhengig av lokalkunnskap. Til sammen krever dette at de øremerkete militære styrkene og de ulike politidistriktene faktisk prioriterer å øve sammen og å bruke tid på å bli kjent med hverandre.

Kommandoapparat

De to første faktorene handler om kommando og kontroll. Etter min mening bør det settes opp ett hovedkvarter som designes slik at det kan håndtere alle større kriser, inkludert både naturkatastrofer, pandemier og terrorangrep på nasjonalt strategisk og operasjonelt nivå. Det må ha et apparat som kan ta i mot varsler, ha full oversikt over tilgjengelige ressurser inkludert deres lokalisering, operative status og kapasitet. Den må altså ha ansvar for å vedlikeholde et oppdatert bilde over disse ressursene. Ledelsen for denne institusjonen bør ha kompetanse og myndighet til å avgjøre hvilke styrker som skal settes inn og fullmakt til å beordre dem satt inn. Den bør også ha myndighet til å kunne rekvirere skip, kjøretøy, fly og helikoptre etter behov.

Et slikt hovedkvarter bør antakelig ligge direkte under Statsministerens kontor og inkludere politi, brannvesen, helsemyndigheter, luftfarts- og sjøfartsmyndigheter, Sivilforsvaret og Forsvaret. Både Etterretningen og Politiets Sikkerhetstjeneste må være representert. Hovedkvarteret må stå i direkte forbindelse til Hovedredningssentralene og FOH.

Når det gjelder kommandostrukturen argumenterer jeg altså for en sterk sentralisering. I dag er trenden dessverre slik at hver etat setter opp sine operasjonssentraler eller hovedkvarter hver for seg. Dette vil føre til en fragmentering og fortsatt revirkamp.

Styrkene: Responstid

Politiet er delt inn i 27 politidistrikter som varierer i størrelse, størrelsen på befolkningen og antallet potensielle terrormål av strategisk verdi. Politidistriktene er autonome enheter. De varierer også i forhold til tilgjengelige ressurser, og i hvordan disse ressursene er prioritert brukt. Endelig varierer de også voldsomt når det gjelder mulighetene for raskt å få hjelp fra nabodistrikter. Hvert politidistrikt har sin egen utrykningsenhet. Disse varierer sterkt i styrke og øvingsnivå. Politianalysen anbefaler også å redusere antallet distrikter til seks, nemlig:14Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen, NOU 2013:9, foreløpig utgave, side 31.

  • Stor-Oslo (inkludert Asker og Bærum),
  • Øst (Østfold, Akershus, Hedmark og Oppland),
  • Sør (Vestfold, Buskerud, Telemark, Vest og Øst-Agder).
  • Vest (Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane)
  • Midt (Møre og Romsdal, Sør- og Nord-Trøndelag)
  • Nord (Nordland, Troms, Finnmark)

På grunn av geografi, befolkningsmønster og fordeling av økonomisk aktivitet er det vanskelig å sette opp en tilfredsstillende beredskap i Norge. Distriktene Stor-Oslo, Øst og Sør utgjør litt over halvparten av befolkningen i Norge, men bare en tredjedel av arealet og en fjerdedel av total eksport. Men hovedstaden er det politiske tyngdepunkt og derfor ekstra utsatt. De tre distriktene utgjør en kompakt masse. Det er 435 km fra Flekkefjord til Dovre. Distriktene Vest, Midt og Nord er en lang kyststripe, med viktige olje- og gassinstallasjoner både til havs og på land. Det er 1649 km i luftlinje fra Egersund til Kirkenes.

Helikoptre er en kritisk ressurs for å få til kort responstid. Dersom man setter en maksimal responstid på 90 minutter, en beredskap på 15 minutter og regner at helikoptrene holder 200 km/t bør ingen steder ligge mer enn 250 km fra en beredskapsbase med helikoptre.

De 12 redningshelikoptrene i 330- skvadronene tilfredsstiller en slik responstid. Helikoptrene driftes av Forsvaret, eies av Justis- og Beredskapsdepartementet og operativt underlagt Hovedredningssentralene i Stavanger og Bodø. Helse og omsorgsdepartementet er ansvarlig for at det er lege og medisinsk utstyr om bord.15Se også Jarwson, Rune M. (2012) Anvendelse av redningshelikoptre i kontra-terroroppdrag, masteroppgave ved Forsvarets Stabsskole, vår. Helikoptrene er stasjonert på Banak, Bodø, Ørland, Stavanger og Rygge med et detasjement i Florø. Å holde ett helikopter i 15 minutters beredskap krever normalt minst to maskiner og fire besetninger. Men Sea King-helikoptrene er gamle og slitne. I 2013 skal det skrives kontrakt for levering av 16 nye redningshelikoptre fra rundt 2017.

339-skvadronen har 16 Bell-412SP helikoptre på Bardufoss for å støtte Brigade Nord, og 2 på Rygge for å støtte Politiets Beredskapstropp og/eller FSK/HJK. De sistnevnte står i to timers beredskap, det samme gjør to av helikoptrene på Bardufoss.

I tillegg kommer helikoptrene som støtter Sjøforsvaret. Lynx-helikoptrene som 334-skvadronen på Bardufoss har driftet for Kystvakten er i ferd med å bli erstattet av totalt åtte NH-90 for å betjene Kystvaktens fire helikopterbærende skip. Ytterligere seks NH-90 skal brukes på de fem fregattene og driftes fra Haakonsvern i Bergen.

Politiets helikoptertjeneste framstår ikke som særlig robust, og heller ikke som relevant utenfor Oslo.16Jon Birger Skanke «Politiets helikoptertjeneste – organisert til havari!», i Politiforum 26.04.2013, lastet ned fra http://www.politiforum.no/no/meninger/leserinnlegg/2011/Politiets+helikoptertjeneste+-+organisert+til+ havari!.  Kanskje ville det vært bedre at hele helikopterstyrken i Oslo eller på Rygge organiseres på samme måte som 330-skvadronen? Det finnes et meget stort antall sivile helikoptre i Norge. De fleste pilotene har militær erfaring. Tidligere inngikk seks mobiliserbare helikopterskvadroner med totalt 80 helikoptre i den nå nedlagte Taktisk Helikoptergruppe. I dag kunne denne ressursen vært utnyttet mye bedre i beredskapssammenheng. De nye redningshelikoptrene, som vil koste rundt 16 milliarder kroner, vil ikke være levert før tidligst i 2020. Skal man i det hele tatt opprettholde kapasitet på søk og redning, for ikke å snakke om å i tillegg sikre transport for kontraterroroppdrag, er antakelig den eneste løsningen å bruke sivile helikoptre i en periode.

Håndtering av «skyting pågår» krever meget rask responstid, men ikke nødvendigvis store styrker. En troverdig landsdekkende beredskap for slike trusler krever at innsatsstyrker stasjoneres sammen med helikoptre. Det må bygges minst fem beredskapsbaser for å få dette til. Den enkleste løsning ville være å opprette slike baser midlertidig der 330-skvadronens helikoptre er stasjonert, altså på Banak, Bodø, Ørland, Stavanger og Rygge. Bardufoss er også et alternativ i dag, og Bergen vil bli det når NH-90 kommer i drift. På litt sikt bør man vurdere lokalisering opp i mot hvor styrkene er fast stasjonert, også for å maksimere mulighetene for å trene. Det er også mulig å stasjonere et beredskapslag på kystvaktskip eller fregatter. Det kan være ønskelig å gjøre dette i perioder for å øve innsats fra skip.

Styrkene: Responskvalitet

Utdanning, trening og øving er avgjørende for responskvalitet. Politiet operer med innsatspersonell på fire nivåer. Beredskapstroppen, der de rundt 70 operatørene øver 900 timer i året utgjør det øverste nivået (IP1) og setter standarden for hva som kreves av kontraterrorstyrker. Livvakttjenesten er viktig for å beskytte Norges politiske tyngdepunkt. De 120 politifolkene på IP2 nivå har 200 årlige øvelsestimer.

Beredskapstroppen, som til daglig er underlagt Oslo Politidistrikt, skal bistå politidistriktene over hele landet i bekjempelse av terror, organisert kriminalitet og annen alvorlig kriminalitet. Den har også ansvar for å håndtere terrorsituasjoner på plattformene langs kysten.17Terrorberedskap, side 80. I forhold til landsdekkende beredskap har imidlertid Beredskapstroppen begrenset:

Organisering av de nasjonale bistandsressursene har klare begrensninger ved akutte hendelser som krever øyeblikkelig aksjon. Ordningen der operative enheter fra Oslo politidistrikt skal bistå andre politidistrikter i akutte tilfeller, utgjør kun en reell ressurs i det sentrale østlandsområdet. Mangel på forutsigbar lufttransportkapasitet er med på å forsterke dette bildet. Det må derfor, basert på krav til responsevne forankret i definerte dimensjonerende hendelser, etableres en ordning med nasjonal bistand som sikrer en forutsigbar reell kapasitet.18Politianalysen, side 223.

IP3 består av 800 politifolk i Politiets utrykningsenheter som øver 103 timer i året. ITerrorberedskap foreslås det å øke antallet til 1200 i 2014. Endelig kommer mer enn 4000 «vanlige politifolk» på IP4, de øver 40 timer i året. Tallet er foreslått økt til 48.19Terrorberedskap, side 78. Gitt at øvelsesnivået er så lavt vil de foreslåtte tiltakene ha liten effekt for terrorberedskapen.

I juni 2013 hevdet Ombudsmannen for Forsvaret at nedleggelsen av HV-016, Heimevernets best trente avdelinger, hadde svekket beredskapen.20Brev fra Ombudsmannen for Forsvaret «Vedrørende nedleggelse av Forsvarets HV-016 avdelinger», datert 11.06.2013. Brevet kan lastes ned fra Norges Offisersforbunds hjemmesider; http://www.nof.no/pc-920-67-HV-016.aspx   Til dette svarte Statssekretær Eirik Øwre Thorshaug i Forsvarsdepartementet at:

Vi er i ferd med å gjennomføre en markant styrking av beredskapen i Norge. Det innebærer helt andre tiltak enn å gjenopprette en avdeling med deltidssoldater for at de på deltid og frivillig basis skal bekjempe terrorisme. I Norge skal vi ha en heltidsberedskap, ikke en deltidsberedskap.21«Svekket Norges beredskap mot terror», i Verdens Gang 11.06.2013. Lastet ned samme dag fra http://www.vg.no/nyheter/innenriks/artikkel.php?artid=10104047

Dette kan være vel og bra dersom slik heltidsberedskap faktisk er på plass med kort responstid og høy responskvalitet. Mannskapene i HV-016 øvde 750 timer årlig. Om dette er for lite er da også politiets terrorberedskap utenfor Østlandsområdet fullstendig utilstrekkelig. Politianalysen slår da også fast at:

Dagens organisering innebærer at den øvrige delen av politiet må ta høyde for at egne operative mannskaper må handle i aksjoner der det ideelt sett er behov for Beredskapstroppens kompetanse.22Politianalysen, side 222.

Politianalysen foreslår en sentralisering av politiet som helhet, med seks regionale politidistrikter. Uavhengig av antallet politidistrikter, vil en inndeling av landet i politiregioner styrke beredskapen for væpnet innsats dersom det settes opp beredskapstropp i hver region.23Hordaland Politidistrikt foreslo sommeren 2012 å opprette en slik tropp på Vestlandet. Se «Politiet vil ha vestlandsk elitetropp», Bergens Tidende 05.06.2012. Lastet ned 14.05.2013 fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Politiet-vil-ha-vestlandsk-elitetropp-2716239.html#.UcqVWdbN_pU Dette er antakelig den beste løsningen på sikt. Her foreslås det å gjøre slike enheter, la oss kalle dem «innsatstropper», sammen med Beredskapstroppen, til kjernen i en framtidig terrorberedskap. Innenfor terrorberedskap innebærer dette en desentralisering i forhold til dagens løsning. Med en slik organisering kan politiet på sikt, kanskje med transportbistand fra Forsvaret, bygge en troverdig landsdekkende terrorberedskap, i alle fall for noen typer trusler. På kort sikt kan dette bare gjøres dersom Forsvarets ressurser settes systematisk inn i beredskapen.

Forsvaret av 2013 har relativt få styrker på beredskap. En relativt stor del av styrkene driver til enhver tid utdanning, trening og øvelser. Ikke alle er egnet til å delta i krevende operasjoner. Men alle militære enheter, inkludert krigs- og befalsskolene, er ressurser som kan brukes i en krise. Dette krever imidlertid planlegging og øvelse. Noen styrker har allerede oppdrag som utføres i nært samarbeid med Politiet: Kystvakten og Grensevakten har begrenset politimyndighet, og Garden har nylig fått i oppdrag å bistå Politiet med sikringsoppdrag. Likevel er det først og fremst Heimevernet som har i oppdrag å sikre viktige objekter. HVs innsatsstyrker, de mest prioriterte enhetene, har nylig blitt redusert til 3000 soldater. Disse skal være klare til oppdrag på 24 timer. Gitt at man har informasjon som tyder på at et terrorangrep er nært forestående, kan HV settes inn for å beskytte viktige institusjoner og installasjoner. Dette er viktig for å beskytte nasjonale tyngdepunkt. Oppdraget kan også bestå i å sikre og isolere et område der politi eller spesialstyrker utfører en operasjon.

Politiets bombegruppe i Oslo er i samme situasjon som Beredskapstroppen, den har bare begrenset relevans i akutte situasjoner utenfor det sentrale Østlandet. Forsvaret har tre avdelinger med liknende kapasitet; Minedykkerkommandoen i Bergen, Hærens eksplosivryddetropp på Sessvollmoen og Luftforsvarets EOD-avdeling på Ørland. Disse bør åpenbart være en del av en beredskapsordning.

Fra sommeren 2013 vil både FSK og MJK være klarert for å bistå politiet i kontraterror-operasjoner. Spesialstyrkene er en begrenset ressurs. Det er få av dem, og det er ikke lett å finne egnet personell. Spesialstyrkene er svært viktige for Forsvarets helhetlige operative evne, ikke minst fordi deres innhenting av informasjon bidrar til å spille de konvensjonelle styrkene bedre. De representerer også svært viktige bidrag i internasjonale operasjoner og i samarbeidet med NATO generelt og USA spesielt. Spesialstyrkene må øve mye. Det er derfor svært viktig at det legges til rette for at beredskap kan kombineres med øving.

Hittil har spesialstyrkene bare stått på 24 timers beredskap. Dette er håndterbart for styrkene, men lite relevant i forhold til «skyting pågår»-situasjoner. Men dersom lag fra spesialstyrkene plasseres i høy beredskap på flere steder i landet, legges beslag på en stor del av deres kapasitet. Det går ut over andre viktige oppgaver og er ikke ønskelig over tid. Derfor kan det være hensiktsmessig også å kunne trekke på andre avdelinger. Forsvaret har flere profesjonelle enheter med selektert personell, høy kompetanse og stor erfaring fra internasjonale operasjoner. Fjernoppklaringseskadronen, nå en del av Etterretningsbataljonen men med røtter i kavaleriet, har mye til felles med Special Recon Regiment som i 2005 ble opprettet som en del av de britiske spesialstyrkene delvis for å avlaste SAS og SBS i kontraterroroppdrag. Kystjegerne har mange av de samme kvalitetene.

For å gjøre beredskapen mer robust bør det gjenopprettes mobiliserbare enheter med selektert personell og stor øvingsmengde i de store byene. Da kan man enten velge å gjenopprette HV-016, eller å organisere disse enhetene som reserveavdelinger for spesialstyrkene. Slike avdelinger bør i hovedsak bestå av tidligere operatører fra spesialstyrkene og styrker med liknende kvaliteter. Da kan de også fungere som individuell reserve eller støtteenheter for spesialstyrkene i andre sammenhenger. Disse enhetene bør ses på som en «aktiv reserve», slik at de også kan kalles inn og settes i beredskap i perioder der de aktive enhetene er opptatt andre steder.

Nasjonale tyngdepunkt og interesser utenlands

«Skyting pågår»-situasjoner krever rask tilgang til transportmidler, men håndtering av «nasjonale tyngdepunkt» vil antakelig kreve både større styrker og mer spesialiserteinnsettingsmetoder. Det er vanskelig å si noe generisk om operasjoner for å sikre norske borgere eller interesser utenlands. Antakelsen her er at dersom det finnes beredskap for «skyting pågår» og «nasjonale tyngdepunkt» vil det være mulig raskt å sette sammen en styrke for bruk ute.

En pågående debatt innenfor spesialstyrkemiljøet er hvorvidt alle operatørene i de to avdelingene skal få samme trening og kunne utføre de samme oppgavene eller om de skal spesialiseres innenfor hvert sitt domene. Den første løsningen gjør det være lettere å rotere alle skvadronene innenfor samme oppdrag. Det vil altså gi større dybde og utholdenhet. Om man velger den siste løsningen, kan de to avdelingene spesialisere seg innenfor hvert sitt domene, og i større grad rendyrke disse spesialitetene. I så fall vil FSK/HJK få hovedansvar for å utvikle taktikker og teknikker på land og for innsetting fra luft. Avdelingen vil også få ansvar for innkjøp og drift av alt hovedmateriell for operasjoner på land. Tilsvarende vil MJK få hovedansvar for operasjoner på og fra sjøen og for hovedmateriell for slike operasjoner.

En slik domeneavklaring betyr ikke at avdelingene ikke kan støtte hverandre, eller avløse hverandre, i deres respektive oppdrag, men at hver avdeling har en ledende rolle innenfor sitt domene. Jeg mener den siste løsningen er den beste for landet og Forsvaret fordi den gir spisskompetanse for et bredere spekter av operasjoner og større fleksibilitet både i fred, krise og krig.

Rena og Haakonsvern gir da også de beste treningsmuligheter innenfor de respektive domenene. På Haakonsvern kan MJK øve jevnlig med Marinens fartøyer, og snart kommer også helikoptre på basen. Dermed kan MJK velge mellom innsettingsmetoder basert på rekke større og mindre fartøyer. En domeneavklaring bør også innebære at FSK på sikt får en organisk luftkapasitet. En del av 339-skvadronens helikoptre er øremerket og øvet for spesialoperasjoner, men helikoptrene er stasjonert på Rygge og Bardufoss. Det ville ikke vært unaturlig om noen maskiner var stasjonert på Rena, i tillegg til dem som står på Rygge. FSK vil også ha behov for å kunne løfte kjøretøyer og større styrker. Forsvaret har bare fire C-130J Hercules transportfly, stasjonert på Gardermoen. For den nasjonale beredskapen er det viktig at FSK/HJK sikres tilgang på slik kapasitet, både for øvelser og beredskap.

Forslag til styrkestruktur

Tabellen under viser et forslag til en styrkestruktur som kan settes opp relativt raskt, men som kanskje bør justeres over tid. Her foreslås å opprette seks baser der styrkene står på høy beredskap med tanke på «skyting pågår». Det er også tillagt beredskap til Oslo, Rena og Haakonsvern med tanke på «nasjonale tyngdepunkt» og utenlandsoperasjoner, men da med lenger beredskapstid. I tillegg er det lagt inn mobiliseringsenheter i flere store byer.

På de seks beredskapsbasene stasjoneres ett lag med omtrent åtte operatører fra spesialstyrkene eller andre kapable, profesjonelle militære avdelinger. Hvert lag bør inkludere kompetanse på sanitet og nøytralisering av eksplosiver. På hver beredskapsbase stasjoneres også et tilsvarende lag fra Politiets utrykningsenheter. Her er hensikten å bygge opp politiets kapasitet gjennom samøvelser og on-the-job-training. Spesialstyrkene har lang erfaring fra å bygge opp kapable politistyrker i Afghanistan. Denne erfaringen bør også norsk politi kunne dra nytte av. Dersom hver politiregion selekterer rundt 50 mannskaper for slik tjeneste og roterer disse i beredskap vil man etter hvert bygge opp en langt mer robust og kompetent terrorberedskap i politiet over hele landet. Da kan spesialstyrkene trappe ned sine bidrag i denne rollen, kanskje i løpet av en tre års-periode.

styrkestruktur

Uthevede baser står i 15 minutters beredskap. Oppgave 1 er «skyting pågår», oppgave 2 er «nasjonale tyngdepunkt» og oppgave 3 er operasjoner utenlands. UEH+ er avdelinger som omtales som innsatstropper i teksten.

Forslaget utnytter Forsvarets eksisterende ressurser samtidig som det legger til rette for å bygge opp en bedre kapasitet i Politiet i løpet av noen år. Den foreslåtte strukturen har svakheter, spesielt på grunn av redningshelikoptrenes tekniske status og at de allerede har viktige oppdrag som fremdeles må utføres. Som nevnt over er det mulig å styrke beredskapen kraftig ved å trekke på sivile helikopterressurser. Det ligger også en god del dilemmaer i strukturen som følger av geografi, lokalisering av styrkeelementer og organisasjon. På grunn av store avstander er Nord-Norge satt opp med tre beredskapsbaser. De tre distriktene i Øst dekkes av en stor beredskapsbase, men på grunn av befolkningstettheten er denne blir til gjengjeld gjort mye mer robust enn basene i nord.

Fordelingen av de ulike militære enhetene kan også gjøres annerledes, avhengig av hva man legger vekt på. Her bør det uansett tenkes fleksibelt og smidig for gjøre rom for oppdrag i internasjonale operasjoner og deltakelse i større øvelser. Noe av dette kan avhjelpes dersom det settes opp mobiliserbare reserveenheter som brukes aktivt. Her er slike lagt til noen større byer. Dette kan antakelig gjøres enda flere steder. På sikt, når de nye innsatstroppene er fullt operative bør det være etablert et nært samarbeid mellom disse styrkekomponentene.

Skipene er ikke tenkt som permanente baser, selv om dette ville være mulig om rollen falt sammen med skipenes seilingsmønstre. Men skipene kan gi strukturen ekstra fleksibilitet, for eksempel dersom beredskap må økes pga store arrangementer eller om man har etterretning som tilsier at et bestemt område er spesielt utsatt.

Jeg har ikke beregnet kostnader for denne strukturen. Men gitt at man kan bruke eksisterende bygninger for innlosjering og trening vil de økonomiske kostnadene for de militære avdelingene hovedsakelig være begrenset til overtid for de stående styrkene og noen titalls millioner i året for å sette opp reservestyrker. Den største utgiften vil antakelig være knyttet til opprettelsen av innsatstropper for politiregionene, avhengig av om det er mulig å frigjøre stillingshjemler.

Dette forslaget berører og går på tvers av mange institusjonelle interesser og ambisjoner. Siden det bygger på et sentralisert kommandoapparat og desentraliserte styrker, vil det nok være krevende å finne den optimale balansen mellom kommandoapparat og styrker. Om forslaget skal gjennomføres, vil det kreve omfattende kulturendringer i mange av de berørte institusjonene. Det kan også utløse et lite helvete av lokaliseringsdebatter. Men om man ønsker en troverdig landsdekkende beredskap i Norge uten at det koster både lever og nyrer er den foreslåtte strukturen etter min mening en realistisk og gjennomførbar løsning. Det er på høy tid å få en betydelig bedre og landsdekkende beredskap på plass!

Fotnoter   [ + ]

1. Se Evne til innsats, Forsvarets strategiske konsept, avsnitt 11-15.
2. Kongelig resolusjon av 10. juni 1949; Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge.
3. Fleischer, Carl August (1981), Bruk av militær makt, militært utstyr mv.i indre konflikter – spørsmål om rekkevidden av Grunnlovens §99 annet ledd, juridisk betenkning til Justisdepartementet, Oslo.
4. ”Beskyldes for å bryte Grunnloven”, Bergens Tidende 15.02.2013, lastet ned fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Beskyldes-for-a-bryte-Grunnloven-2845744.html#
5. Instruks om Forsvarets bistand til Politiet av 22. juni 2012.
6. Instruks om sikring og beskyttelse av objekter ved bruk av sikringsstyrker fra Forsvaret og politiet i fred, krise og krig av 24. august 2012.
7. I Stortingsmelding 21 (2012-2013) Terrorberedskap varsler Justisdepartementet at Regjeringen vil forankre bistandsinstruksen i en ny lov om Forsvarets bistand til Politiet. Side 11.
8. «Øvelse Oslo 2006 Evaluering», Direktoratet for sivilt beredskap, side 11, se http://www.dsb.no/no/toppmeny/Publikasjoner/2007/Rapport/Ovelse-Oslo-2006—Evaluering/
9. Basert på tall fra Politianalysen har det foreslåtte distrikt Stor-Oslo en ansatt i politiet for hver 267 innbyggere og, mens distrikt Vest har en per 566 innbyggere. I Stor-Oslo er det en ansatt i politiet for hver 0,24 km2, i distrikt Nord en for hver 88,4 km2.
10. «Dette gjerdet skal stanse terroristene», Bergens Tidende 23.01.2013. Lastet ned samme dag fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Dette-gjerdet-skal-stanse-terroristene-2832003.html#.
11. Omtrentlige tall: Tall for all eksport, inkludert tjenester og olje og gass. Eksport av olje og gass er tillagt fylkene fra Rogaland i sør til Nord-Trøndelag i nord; tall for antall ansatte i politiet inkluderer Asker og Bærum politidistrikt. Basert på tall fra Politianalysen og Erik W. Jacobsen, Sveinung Fjose, Christian Mellbye, Leo Grünfeld og Atle Blomgren (2012) «Eksport fra norske regioner – Hvorfor så store forskjeller?», Menon-publikasjon nr 2, februar. Lastet ned 24.06.13 fra http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Rapporter/Rapporter_ 2012/Endelig_eksport_februar.pdf
12. Eksport fra norske regioner, side 11. I tillegg er utenriks Sjøfart den fjerde største eksportnæringen.
13. I terrorberedskap brukes tiden «det tar fra politiet mottar melding om en hendelse til første politienhet er på stedet. den tiden». Den foreslåtte definisjonen inkluderer altså også tiden det tar fra hendelsen skjer til den faktisk meldes inn til relevant myndighet.
14. Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen, NOU 2013:9, foreløpig utgave, side 31.
15. Se også Jarwson, Rune M. (2012) Anvendelse av redningshelikoptre i kontra-terroroppdrag, masteroppgave ved Forsvarets Stabsskole, vår.
16. Jon Birger Skanke «Politiets helikoptertjeneste – organisert til havari!», i Politiforum 26.04.2013, lastet ned fra http://www.politiforum.no/no/meninger/leserinnlegg/2011/Politiets+helikoptertjeneste+-+organisert+til+ havari!.
17. Terrorberedskap, side 80.
18. Politianalysen, side 223.
19. Terrorberedskap, side 78.
20. Brev fra Ombudsmannen for Forsvaret «Vedrørende nedleggelse av Forsvarets HV-016 avdelinger», datert 11.06.2013. Brevet kan lastes ned fra Norges Offisersforbunds hjemmesider; http://www.nof.no/pc-920-67-HV-016.aspx
21. «Svekket Norges beredskap mot terror», i Verdens Gang 11.06.2013. Lastet ned samme dag fra http://www.vg.no/nyheter/innenriks/artikkel.php?artid=10104047
22. Politianalysen, side 222.
23. Hordaland Politidistrikt foreslo sommeren 2012 å opprette en slik tropp på Vestlandet. Se «Politiet vil ha vestlandsk elitetropp», Bergens Tidende 05.06.2012. Lastet ned 14.05.2013 fra http://www.bt.no/nyheter/lokalt/Politiet-vil-ha-vestlandsk-elitetropp-2716239.html#.UcqVWdbN_pU

Legg igjen en kommentar

Din e-postadresse vil ikke bli publisert.